Enfrentados, Zedillo, Lajous y Reyes Heroles
El proceso de privatización de la petroquímica viola límites jurídicos, territoriales y jurisdiccionales
Fernando Ortega Pizarro
“La falta de claridad y la imprecisión del marco regulatorio” que norma la existencia y operación de los complejos petroquímicos de Petróleos Mexicanos (Pemex), pueden dar origen a impugnaciones, amparos y controversias jurisdiccionales y territoriales, en los cuales el Poder Judicial pudiera dar la razón a los opositores del proceso de privatización
Además, en el caso de los complejos La Cangrejera y Morelos, no se podrían vender, pues producen petroquímicos básicos y refinados, reservados al Estado
“Debe subrayarse que la probabilidad de impugnaciones jurídicas es alta, misma que tendría que resolver el Poder Judicial Además () se involucraría al titular del Ejecutivo Federal”
Lo anterior es parte del documento gubernamental titulado “Riesgos jurídicos relacionados con la privatización de los complejos petroquímicos secundarios”, fechado el 11 de abril pasado, elaborado ante las impugnaciones al proceso de privatización surgidas en la Cámara de Diputados
Las observaciones que aparecen en el documento representan un cambio de óptica entre el proceso de privatización iniciado por Adrián Lajous, director de Pemex, y el que retomó, y modificó después, la Secretaría de Energía (SE) —la antigua Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP) hasta el sexenio pasado—, cuando Jesús Reyes Heroles González Garza sustituyó a Ignacio Pichardo como titular de la dependencia
Actor y testigo de este proceso, además de experto en la materia, Francisco Curi Pérez Fernández, presidente de la Comisión de Energéticos de la Cámara de Diputados, explica al reportero ese cambio de óptica:
“Originalmente, Lajous fue quien dio la cara en el proceso de privatización En este momento el que lo está haciendo es Reyes Heroles Lajous, al principio, dijo que en la desincorporación los capitales privados nacionales y extranjeros tendrían igual participación Reyes Heroles, en cambio, anunció que se dará prioridad al capital nacional, para lo cual se utilizará la reserva a que tiene derecho México dentro del Tratado de Libre Comercio (TLC) para hacer valer esta opinión Se observa una contradicción evidente entre lo planteado originalmente y lo que en este momento se está tratando Es un lenguaje diferente, una posición diferente del gobierno federal frente a este problema”
Y prevé que si se mantienen las actuales circunstancias el proceso podría suspenderse:
“La venta de la petroquímica enfrenta un problema muy severo para poder cuajar Las condiciones de venta son muy diferentes a las planteadas al principio Creo que la intención del gobierno es tan fuerte como al inicio, pero puede dar marcha atrás porque el mercado está determinando que esos activos se venderían a un precio mucho menor del que el gobierno pretende”
—¿Es verdad que existe un ambiente tenso entre el presidente y Pemex, debido a los descuidos legales y las omisiones sobre aspectos esenciales del proceso de privatización cometidos por la paraestatal?
—A mí me han comentado tres razones que explican esa posible turbulencia entre Pemex y Los Pinos: Una, que en la licitación de Cosoleacaque no se cuidaron escrupulosamente los términos legales Dos, no se previó el problema de que los complejos están construidos en terrenos ejidales, expropiados por causa de utilidad pública, por lo cual podrían ser reclamados por los ejidatarios si se venden a particulares Tres, que hay complejos que producen petroquímicos básicos reservados al Estado, en especial metano y gasolinas
Curi Pérez aclara que no está de acuerdo en que el problema del proceso de desincorporación se reduzca a un pleito entre buenos y malos:
“Lo único que se logra en estos casos es que todos en el gobierno cierren filas en defensa de la idea general, que es privatizar En lugar de que el gobierno ofrezca la cabeza de quien se equivocó, se logra el efecto contrario En un momento dado, todos buscan la complicidad en torno de quien cometió errores
“Entonces, este problema debe valorarse con el criterio de que se tiene que cumplir la ley Si la ley dispone algo diferente a lo que se ha echado a andar, se debe parar de inmediato Todas las razones de orden económico salen sobrando cuando hay una ilegalidad flagrante No hay pero que valga El problema es que se actúe con legalidad No que haya un bueno y un malo, sino que las cosas se corrijan y se hagan como se debe
“Y hay que poner las cosas en su lugar El problema es que, le pese a quien le pese, con las consecuencias que eso pudiera causarle al país, y en lo personal a quien está involucrado en esto, se tiene que aplicar la ley La ley no se puede doblar y hacer como uno quiera: tiene que cumplirse”
Considera el legislador que el proceso de privatización se inició en “el peor momento y con los más malos vendedores que ha tenido este país”
Afirma que hubo un manejo desaseado de la desincorporación y un manejo equivocado de los tiempos y los procedimientos, con una serie de violaciones a las normas que regulan los procesos de licitación
“Parte de lo accidentado de este proceso se debe a la sensibilidad de la ciudadanía sobre Pemex, y la desconfianza ante las privatizaciones, porque no sirvieron para mejorar la situación económica del país y no evitaron, sino a lo mejor contribuyeron a precipitar, la actual crisis económica, de consecuencias verdaderamente desastrosas para todos”
Y recuerda que dentro de la oposición a la venta de las plantas petroquímicas, se encuentran sectores como la Confederación de Trabajadores de México y la Confederación Nacional de Organizaciones Populares, “franjas de opinión que son normalmente soportes de las decisiones del Ejecutivo y que ahora juegan a contrapelo de esas decisiones”
MAS CONFUSIONES
Ante las crecientes impugnaciones al proceso de privatización, a principios de la semana pasada varios diarios de la Ciudad de México informaron que dicho proceso se había suspendido
Ante ello, el miércoles 22 de mayo, la SE, en un boletín de prensa, aclaró que ningún funcionario de esa dependencia “ha planteado que el gobierno federal ha tomado la determinación de frenar la desincorporación de los activos de la petroquímica secundaria, ya que esta decisión no ha sido tomada”
El 26 de marzo último, la Comisión de Energéticos de la Cámara de Diputados le pidió a Reyes Heroles que respondiera a sus planteamientos, y señalaba que “la convocatoria para la licitación de Cosoleacaque no cumple plenamente con la legislación que norma los procesos de desincorporación de entidades públicas con carácter de bienes nacionales () Desconocemos si se ha dado marcha atrás a la licitación correspondiente”
Un día antes, en una carta dirigida a Pemex, las empresas estadunidenses Farmland Industries Inc y Terra Industries Inc lamentaron la falta de respuesta del gobierno a los cuestionamientos de diversos sectores de la sociedad al proceso de privatización de las plantas petroquímicas
En conferencia de prensa realizada el 2 de mayo, los reporteros le preguntaron al director de Pemex, Adrián Lajous:
—Los industriales interesados en la privatización de Pemex-Petroquímica día a día se convencen de que este proceso tendrá una postergación, un retraso, más allá del corto plazo ¿Nos puede dar algunos elementos de certeza que podamos pasar a estos industriales, para que no pierdan su interés?
—Mire, en este tipo de cosas el contacto con los postores potenciales se hace directamente entre las autoridades y Petróleos Mexicanos Quiero reiterarle que en este sentido, esa es responsabilidad del gobierno federal y el gobierno hará el contacto necesario para conversar con todos los interesados en el proceso de desincorporación de los activos petroquímicos de Pemex
LOS RIESGOS JURIDICOS
Con fecha del 11 de abril pasado, en los círculos gubernamentales involucrados en el problema, circuló el documento titulado: “Riesgos jurídicos relacionados con la privatización de los complejos petroquímicos secundarios”
Dice en sus dos primeros párrafos:
“En esta nota se presenta un resumen de los que se consideran los principales ‘riesgos jurídicos’ que podrían enfrentarse en el proceso de desincorporación y enajenación de los activos dedicados a producir petroquímicos secundarios Los riesgos jurídicos que se presentan se han agudizado y magnificado debido al entorno político de rechazo a la privatización, que conlleva un escrutinio público particularmente intenso y creciente en este proceso
“Estos riesgos ya no incluyen los que se eliminarían con las aclaraciones y precisiones que eventualmente se realizarían a la Convocatoria de Cosoleacaque, así como con la expedición, cuando se juzgue pertinente, del Decreto de desincorporación (Decreto)”
Después analiza los problemas en la privatización de Cosoleacaque Señala:
“1 A pesar de que se modifique la convocatoria, subsiste el riesgo de que se demande su nulidad, argumentando la falta del Decreto de desincorporación, previo a la Convocatoria
“2 Al expedirse el Decreto, las partes involucradas, en particular el STPRM (Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana), podrían anteponer juicio de amparo, argumentando que lo que se está desincorporando son activos que producen un petroquímico básico, específicamente el amoniaco
“3 El amparo contra el Decreto realmente reflejaría una discusión añeja y de fondo: la constitucionalidad del proceso que se ha seguido durante años para clasificar los productos petroquímicos en básicos y secundarios Es posible que la impugnación se basara en uno o todos de los siguientes puntos:
“a) El artículo 2¼ del Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, en materia de Petroquímica (el Reglamento) es considerado inconstitucional, pues se afirmaría que va más allá de lo que define la Ley En consecuencia, el juicio de amparo procedería por la aplicación de una disposición que se basa en un artículo inconstitucional
“b) Esta duda surge debido a que el Reglamento señala en su artículo segundo:
‘Corresponde a la Nación, por conducto de Petróleos Mexicanos o de organismos o empresas subsidiarias de dicha Institución o asociadas a la misma, creados por el Estado, en los que no podrán tener participación de ninguna especie los particulares, la elaboración de los productos que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas, que sean resultado de los procesos petroquímicos fundados en la primera transformación química importante o en el primer proceso físico importante que se efectúe a partir de productos o subproductos de refinación, o de hidrocarburos naturales del petróleo’
“c) La impugnación del artículo 2¼ del Reglamento también podría fundarse en señalar que incorpora el concepto de “primer proceso físico importante” cuando, por su naturaleza, la industria petroquímica debería clasificarse exclusivamente con base en procesos químicos
“d) Aun de aceptarse la legalidad del artículo 2¼ del Reglamento, podrían argumentar que la clasificación efectuada por la Secretaría de Energía (antes SEMIP) durante años, no responde a los criterios señalados en dicho artículo 2¼ Argumentarían que el metano, que es la materia prima para producir amoniaco, no resulta de un primer proceso físico importante, sino de un proceso simple de separación de gases En ese caso, la primera transformación química importante sería la que da lugar al amoniaco, que constituiría un petroquímico básico
“Surge una complicación adicional debido a que el metano no está clasificado como petroquímico básico, ya que también puede producirse a partir de elementos distintos a los hidrocarburos, originados en el petróleo En consecuencia, el amoniaco podría interpretarse como esa primera transformación
“En síntesis, para los opositores a la desincorporación la petroquímica básica incluiría aquellos productos resultado de la primera transformación química, señalando que se refiere a productos petroquímicos
“Este asunto es controvertible, por lo que probablemente sería utilizado por los opositores al proceso para impugnar, por medio de un amparo, el Decreto de desincorporación
“e) Por último, también es posible que impugnen la inconstitucionalidad del Reglamento que faculta a la Secretaría de Energía (entonces SEMIP), en su artículo 5¼, a determinar ‘los productos que deban quedar o no dentro del campo de acción exclusivo de la Nación o reservados a la Nación en asociación con las sociedades de particulares () así como los productos que sean resultado de los procesos subsecuentes ()’ Lo anterior debido a que la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo, no establece base para que a través de la vía reglamentaria se regule esta facultad del Ejecutivo y que ha servido de fundamento para las resoluciones administrativas de clasificación entre productos básicos y secundarios
“4 Una parte del terreno (8 de 98 hs) sobre la cual se encuentra el complejo petroquímico de Cosoleacaque tiene su origen en terrenos ejidales, expropiados, en 1985, en favor de Petróleos Mexicanos para que los destinara ‘a la ampliación de talleres de apoyo y una nueva planta petroquímica’
“En consecuencia, surge el riesgo jurídico de que los ejidatarios se amparen contra el Decreto de desincorporación, argumentando que la desincorporación cambia el destino del bien del dominio público a bien del dominio privado, y por tanto exigir el derecho de reversión a su favor
“Aun cuando lo anterior se estimara improcedente, esta situación podría dar lugar a que opositores al proceso la aprovecharan para cuestionar los motivos del Ejecutivo para dejar de considerar de utilidad pública los bienes a desincorporar y, por ese motivo, impugnar el Decreto de desincorporación
“En todo caso, esto abre otro flanco para impugnaciones del proceso por vía del amparo Debe señalarse que el antecedente ejidal de parte de los terrenos y su expropiación por causa de utilidad pública ratifica y subraya la necesidad de expedir el Decreto de desincorporación”
LA CANGREJERA Y MORELOS
Acerca de los problemas que podrían surgir en los complejos de La Cangrejera y Morelos, el documento establece:
“1 El alegato general para impugnar la clasificación de los petroquímicos, presentado para el caso de Cosoleacaque, también sería aplicable a los complejos de La Cangrejera y Morelos
“2 Además de lo anterior, en La Cangrejera y Morelos se presentan mayores riesgos Las plantas de etileno y cuatro plantas del tren de aromáticos producen cantidades menores de petroquímicos básicos como parte del proceso para elaborar los petroquímicos secundarios
“Como puede observarse en los Diagramas 1 y 2, las plantas de etileno de La Cangrejera y de Morelos producen gasolinas, propano y butano (LPG)
“En el Diagrama 3 se observa que cuatro plantas del tren de aromáticos de La Cangrejera producen pentano, hexano, heptano y gasolinas, todos ellos básicos
“Debe señalarse que este fenómeno de producción simultánea de productos clasificados como básicos al elaborar petroquímicos secundarios también se presenta en petroquímicas privadas Para resolver este asunto se ha seguido el criterio de que en esos casos los productos primarios resultantes de la ‘corriente instantánea de básicos para transformación continua’ deben ser reutilizados en la planta, de manera tal que no pueden existir instalaciones para su almacenamiento y, mucho menos, la posibilidad de comercializar dichos productos
“El problema radica en que en el volumen de básicos que resulta de las plantas de etileno y de las cuatro plantas del tren de aromáticos no se reciclan en su totalidad como parte del proceso, sino que se vuelven objeto de almacenamiento y comercialización
“3 Todavía está en análisis el origen de los terrenos sobre los cuales están construidos estos dos complejos, para establecer si no existe antecedente de expropiación por razón de utilidad pública”
Y llega a las conclusiones:
“Las opciones para ‘resolver’ este asunto son las siguientes:
“I No desincorporar las plantas de etileno
“II Adoptar fronteras ineficientes entre el tren de aromáticos y la planta despuntadora de La Cangrejera
“III Una nueva ingeniería para reciclar y/o destruir esos productos
“Todas estas salidas presentan una gran complejidad y un alto costo económico
“En síntesis, si bien en el caso del amoniaco las impugnaciones jurídicas estarían sujetas a interpretación técnico jurídicas, existen riesgos En el caso de La Cangrejera y Morelos una interpretación apegada estrictamente a la legislación vigente señalaría que se estarían desvinculando activos que producen petroquímicos básicos
“Todo lo anterior refleja la obsolescencia y falta de precisión del marco regulatorio, con los costos correspondientes
“De suscitarse la controversia jurisdiccional en el caso de las plantas de etileno y se hiciera una interpretación estricta apegada a la letra de la Ley, constituiría un antecedente que imposibilitaría nuevas inversiones privadas en este tipo de plantas Lo anterior confirma la falta de claridad y la imprecisión del marco regulatorio”
Concluye:
“Debe subrayarse que la probabilidad de impugnaciones jurídicas es alta, misma que tendría que resolver el Poder Judicial Federal Además, en la medida que se impugnara el Decreto de desincorporación, se involucraría al Titular del Ejecutivo Federal”
BASICOS Y SECUNDARIOS
La Asociación Nacional de la Industria Química (ANIQ) encuentra poco claro cómo se aplicará la reserva del TLC, la cual indica que el sector privado mexicano tiene derecho a manejar en exclusiva 11 productos petroquímicos, de acuerdo con la reclasificación realizada en agosto de 1989, cuando se redujo el número de productos petroquímicos básicos
Después vino otra reclasificación, en agosto de 1992, y de 19 productos básicos, sólo quedaron ocho: etano, propano, butano, pentano, hexano, heptano, materia prima para negro de humo y naftas Estos están reservados al Estado, por conducto de Pemex
Los que ahora sólo pueden ser manejados por los inversionistas nacionales son: amoniaco, benceno, butadieno, dodecilbenceno, etileno, n-parafinas, ortoxileno, propileno, tetrámero de propileno, tolueno y xilenos
“El problema entonces es que los básicos de antes son básicos ahora con la aplicación de la reserva del TLC”, opina la ANIQ
La complicación es aun mayor, porque al quedar el amoniaco —el petroquímico principal del complejo de Cosoleacaque— como producto de elaboración exclusiva del sector privado mexicano, entonces formalmente quedan fuera las empresas extranjeras que fueron registradas para concursar por ese complejo: dos estadunidenses, Terra y Farmland, y la noruega Norsk Hydro
De esta manera, quedaría como obvia ganadora la única empresa mexicana que se inscribió: Agromex, del Grupo Acerero del Norte
Aunque la ANIQ está de acuerdo con ella, la aplicación de la reserva del TLC también plantea problemas en la organización y propiedad de los complejos Originalmente, Pemex había concluido, después de largos análisis, que la mejor forma de privatizar era vendiendo los complejos enteros, no por partes Ahora se venderá de esta última forma En un complejo coexistirán plantas propiedad del gobierno con plantas de la iniciativa privada mexicana y propiedad de extranjeros o asociados con nacionales
El STPRM ha manifestado otras inquietudes:
—Reyes Heroles anunció que el proceso de privatización se prorrogaba un mes, pero no se formalizó mediante una publicación en el Diario Oficial, de acuerdo con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por lo que el cambio es nulo de pleno derecho
—El 14 de noviembre de 1995, la convocatoria para licitar Cosoleacaque aseguraba: “La enajenación de diversos activos para la producción de petroquímicos secundarios que actualmente son propiedad de Pemex Petroquímica” Sin embargo, en esa fecha los activos, es decir, los complejos petroquímicos, no eran propiedad de Pemex-Petroquímica (subsidiaria de la paraestatal) Jurídicamente pertenecían a la estructura anterior de Pemex, cuando no había subsidiarias Hasta el 12 de diciembre, se asignaron —es decir, no fue un traslado de dominio— los bienes a Pemex-Petroquímica Es decir, cuando se expidió la convocatoria de Cosoleacaque, legalmente no había bienes
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