Impugna en un memorándum la política oficial de subsidios
El Banco Mundial la dicta y el gobierno mexicano acata la estrategia alimentaria
Carlos Acosta
El Banco Mundial no sólo le impone al gobierno mexicano patrones de conducta en el terreno de la economía y le aprueba y vigila medidas de política económica También le dice cómo atender a los pobres
Por los múltiples defectos del subsidio a la tortilla por medio de tortibonos —no llegan a todos sus destinatarios marginan a los pobres rurales, su cobertura es estrecha, benefician a muchos que no lo necesitan, según el organismo—, sugirió al gobierno de Carlos Salinas de Gortari, desde julio pasado, la instrumentación del sistema de vales anunciado el 17 de octubre, mediante el cual 32 millones de familias pobres recibirán, a partir del 26 de noviembre y hasta el 28 de febrero de 1991, un kilogramo de tortillas sin costo
Esta “sugerencia” se halla contenida en el documento México: Nutrition Sector Memorandum, elaborado en julio por la División de Recursos Humanos de la Oficina Regional del Banco Mundial para América Latina y el Caribe,—copia del “borrador confidencial, reporte 8929-ME”, fue obtenido por este reportero—, y es parte de toda una estrategia de combate a la pobreza
Esta incluye, además de los vales o cupones para adquirir alimentos básicos gratuitamente, la eliminación rápida de subsidios generalizados, programas de asistencia nutricional y alimentaria,
—despensas y servicios de educación sanitaria para las familias más
desnutridas— y mejoras sustanciales a las políticas gubernamentales sobre nutrición y alimentación, que hasta ahora —dice el Banco— no han sido del todo eficaces y eficientes Falta mucho “para llegar a los más necesitados”
El sistema de vales gratuitos para tortilla anunciado la semana antepasada por Conasupo y la Secretaría de Comercio, tiene las características que el Banco recomendó:
-Entrega personalizada “deben ser distribuídas a las amas de casa”, para “reducir las fugas y reforzar el impacto nutritivo”
-Beneficiarios: “las familias con ingresos de hasta 15 o dos salarios mínimos”
-Distribución: “procedimientos prácticos y transparentes” Las autoridades eligieron la entrega domiciliaria, vía el Sistema Postal Mexicano
El documento afirma que los programas de tortibonos y cupones para leche Liconsa han sido de beneficio innegable, pero limitado, parcial y poco selectivo: permitieron un ahorro anual equivalente al 13% de los ingresos de las familias pobres urbanas, pero mientras beneficiaron —por lo menos en 1988— a 680,000 y 115 millones de familias pobres urbanas, en los casos de tortilla y leche, respectivamente, dejaron fuera del beneficio de la tortilla subsidiada a 187 millones de familias igualmente pobres y del de la leche a 140 millones de hogares Por contra, una tercera parte del beneficio global del subsidio fue a parar a familias que están por “encima de la línea de pobreza”
Además, de esos programas han quedado excluídos los pobres del campo: “no proporcionan a los pobres rurales una protección comparable a la que se da a los urbanos, a pesar de que la incidencia de la pobreza y desnutrición son mayores en las regiones rurales que en las zonas urbanas”
El Banco Mundial sintetiza así las limitaciones de los tortibonos y el programa de leche subsidiada Liconsa: “no alcanzan a toda la población a la que se dirigen; están mal dirigidos, ya que familias por encima del nivel de pobreza son elegibles, y no proporcionan suficiente flexibilidad de ingresos transferidos al limitar el programa a dos productos nadamás”
El gobierno mexicano debe, por tanto —indica el organismo —, realizar “ajustes en los programas”: revisar el espectro de beneficiarios (cosa que ya se hizo, sin mucha transparencia por cierto, Proceso 729) y agregar más productos —subsidiados, canjeables por vales— “para fomentar una diversificación de la dieta” Y para ampliar el beneficio del campo, debe fomentar la participación comunitaria y aprovechar el gran potencial de las numerosas tiendas rurales de Conasupo en operación
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El autor de México: Nutrition Sector Memorandum es S Friedmann,
miembro de la Unidad de Recursos Humanos y Población del Departamento de América Latina del Banco Mundial, quien contó con el apoyo, datos y comentarios, de los investigadores Jorge García García, Judith McGuire y Arístides Torche El documento está basado en una serie de estudios que en 1989 realizó la Comisión Nacional de Alimentación (Conal) —organismo intersecretarial responsable de la coordinación y vigilancia del Programa Nacional de Alimentación (Pronal)—, con la colaboración de los organismos mexicanos responsables de los programas alimentarios y nutricionales, así como la de asesores nacionales pagados por el Banco Mundial, que gastó en esos estudios 30,400 dólares
Producto del “diálogo constante entre el Banco Mundial y el gobierno de México sobre políticas sociales, seguidas dentro del marco de ajustes de crecimiento”, el memorándum no sólo es un catálogo de recomendaciones sino también un juicio severo a las políticas oficiales mexicanas en materia de alimentación y nutrición: son ineficientes e ineficaces; la información gubernamental es imprecisa y poco confiable; Cona y Pronasol adolecen de indefiniciones en sus respectivas funciones, y el Pronal debe sustituirse por uno nuevo, dice el organismo
El documento —32 páginas, entre, cuadros y texto a renglón seguido— parte de un diagnóstico poco halagüeño:
Con todo y que México y los mexicanos tienen el potencial y la infraestructura para “disfrutar de un grado satisfactorio de seguridad alimenticia”, la desnutrición es “anormalmente alta”: los porcentajes de niños con bajo peso según su edad y los porcentajes de peso bajo al nacer están muy por encima de los de la mayoría de los países latinoamericanos con un ingreso per cápita semejante
En efecto, casi 14% de los niños mexicanos está por abajo del peso que les correspondería según su edad y 15% nacieron con bajo peso
En el primer caso, sólo Panamá, con 158 % supera a México, pero el contraste es notorio con, por ejemplo, Chile (23%) y Venezuela (59%) En el segundo caso, México y Colombia están en la misma situación: 15 de cada 1OO niños tienen bajo peso al nacer (menos de 25 kilogramos) En los demás países esa cantidad no llega a diez Por regiones, en el sur del país “el problema de baja nutrición es peor”: allí, “una cuarta parte de los niños está crónicamente
malnutrida” Y nacionalmente, “casi una tercera parte de las mujeres en edad reproductiva está baja de peso y entre el 5% y el lO% está anémica”
Entre las causas de la desnutrición en el país, asienta el documento, están: ingresos bajos, variaciones estacionales de las existencias de alimentos en zonas rurales, desempleo a corto plazo, diferencias intrafamiliares en el consumo de alimentos, intervalos cortos en los partos y pérdidas de nutrientes debido a parásitos y enfermedades
Una de las soluciones para revertir esa situación es, para el Banco, el aumento del poder adquisitivo de las familias pobres Pero nunca se refiere a incrementos salariales, sino a programas asistenciales, como los vales y cupones para adquirir alimentos a precio subsidiado
Justo como lo hace el gobierno mexicano Casos concretos, por citar algunos: los tortivales, la leche Conasupo y las dotaciones (cinco kilos de harina, de maíz y uno de frijol) que anualmente entrega el DIF a 874,000 familias pobres
Da cuenta el informe del Banco que para combatir los efectos de la recesión iniciada en 1982 —que derivó en serios ajustes al gasto público, la desaparición del Sistema Alimentario Mexicano (SAM) y la cancelación y/o reducción de subsidios—, se creó al año siguiente el Programa Nacional de Alimentación, Pronal Pero éste, sin embargo, resultó ineficaz: “no hubo una vigilancia sistemática de sus efectos en el estado nutritivo de sus beneficiarios por lo tanto, no hay evidencia directa sobre la efectividad del programa para combatir la desnutrición”
El principal defecto del Pronal, desde su creación y hasta el
término de la administración anterior, señala el Banco, es que los programas de distribución de alimentos a precio subsidiado,
básicamente tortillas y leche, “sólo llega a una fracción pequeña de los necesitados”
Como en 1989, el primer año del actual gobierno, no hubo avances significativos en los programas de alimentación y nutrición, el Banco Mundial sugiere que “debe lanzarse un nuevo Programa Nacional de Alimentación Este Pronal 1990-1994 debe ser coordinado por una reforzada Comisión Nacional de Alimentos y apoyado por: actividades del sector educativo (para identificar familias desnutridas y prestar servicios de orientación sobre salud y nutrición); expansión de la cobertura y efectividad de los programas de orientación del INCO, y hacer uso de los medios de comunicación para aumentar los
conocimientos del público sobre sus derechos y las formas de acceso a los programas asistenciales”
Para la formación del nuevo Programa Nacional de Alimentación, el Banco Mundial establece toda una estrategia, con medidas que el gobierno de Carlos Salinas de Gortari ya ha tomado y la cual —por la vía de una reorientación de los recursos destinados a los subsidios para alimentos— tiene dos partes fundamentales:
a) Un programa de vales o cupones, para la obtención de productos básicos a precio subsidiado, dirigido a enriquecer el poder adquisitivo de las familias pobres “El programa transferiría de 150 a 200 dólares a las familias con ingresos de menos de 15 o dos salarios mínimos” Con los programas: de tortibonos y leche Conasupo, las familias urbanas beneficiadas ahorraban 197 dólares, mientras que las rurales entre diez y 24 dólares al año
b) Un programa de asistencia nutricional y de alimentos a las familias con miembros que encuadran en el “grupo vulnerable”, como son las mujeres embarazadas o criando y los niños menores de cinco años La parte que se refiere a nutrición engloba cuidados pre y post natales proporcionados a través de los sistemas de sanidad e incluiría educación sanitaria y promoción y apoyo a la producción de alimentos a nivel doméstico y otras actividades de mejoras
comunitarias En lo que respecta a la provisión de alimentos, se procurarían despensas a las familias con miembros en el grupo vulnerable que muestran síntomas de desnutrición o que no tienen posibilidad de progreso
En cada uno de estos dos programas el gobierno ya ha dado pasos Respecto al primero, la prueba fehaciente es la sustitución de tortibonos por vales y las futuras tarjetas personalizadas para
adquirir tortillas sin costo Respecto del segundo, el director de Alimentación del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), Ernesto Naranjo da cuenta de cómo hasta en los mismos
términos, el gobierno sigue las recomendaciones del Banco Mundial
“Las dotaciones del DIF —cinco kilos de harina de maíz y uno de frijol— son sólo complemento de un programa más general, que consiste en orientar a las comunidades sobre prácticas y hábitos alimenticios que, sin ser costosos, sean nutritivos, así como en promover actividades de auto consumo: técnicas de auto conservación de alimentos, huertos familiares, granjas con especies menores, etcétera”
El programa alimentario del DIF, agrega Ernesto Naranjo,”tiene como destinataria, la población en riesgo de desnutrición: niños menores de cinco años, mujeres embarazadas y en períodos de lactancia, ancianos y minusválidos, así como las comunidades que no tienen acceso a los servicios públicos o de salud”
Para darle concreción al nuevo Pronal, el Banco Mundial recomienda una serie de acciones que debe iniciarse ya (lo dijo en julio):
– Empezar a introducir el programa de vales o cupones en zonas urbanas y rurales que actualmente no sean beneficiadas por los programas de tortibonos y cupones para leche;
– Poner al día y consolidar las listas de beneficiarios de los programas de tortibonos y cupones para leche en zonas ya servidas por esos programas, e instrumentar los cupones intercambiables por tortillas o harina de maíz, leche líquida o en polvo y otros alimentos básicos;
– Formalizar el marco institucional y los recursos adicionales necesarios para iniciar la implementación del programa de asistencia nutricional y de alimentos;
— Acelerar la eliminación de los programas generales de subsidio de precios y transferir a los nuevos programas los fondos que ahora se estan gastando en ellos
En este último punto también el gobierno sigue al pie de la letra las recomendaciones: para ampliar la cobertura del programa de tortilla subsidiada, Conasupo —bajo el mando de Ignacio Ovalle Fernández— ha venido reduciendo o de plano desapareciendo subsidios en otros productos, como frijol, azúcar, arroz, pasta para sopas, galletas, aceites comestibles, detergentes y jabones, trigo y chocolate, entre otros
El Banco considera que estos programas podrían estar en completa operación en 1994, sin necesidad de que el gobierno realice gastos adicionales: se puede lograr, dice, con un costo anual calculado en 1,500 millones de dólares, cantidad similar al valor de los gastos del gobierno en subsidios generales y dirigidos a la alimentación durante 1989
Sin embargo, para consolidar las recomendaciones anteriores, el organismo está dispuesto a otorgar recursos del tramo II del Préstamo para Ajustes en el Sector Agrícola y de los proyectos de Salud y Nutrición Básica y de Desarrollo Regional/Rural del Banco Mundial
A cambio, empero, de eregirse en la autoridad que define las políticas asistenciales, de combate a la pobreza, y que decide cuándo, cómo y a quiénes beneficiar: “el Banco estaría dispuesto a apoyar la coordinación general del programa y actividades complementarias y reforzar los sistemas de información sobre nutrición,a través de operaciones de seguimiento”
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