De concretarse, la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica desatará una ola de demandas y una nueva controversia constitucional. Pero nada de eso parece preocuparle al gobierno pues en el fondo, apuntan especialistas, se trata de seguir apoyando a la CFE –el año pasado Hacienda transfirió más de 63 mil millones de pesos en subsidios– para mantener las tarifas tan bajas como sea posible, en beneficio de la mayoría de la población, sin importar las inversiones privadas que ya pintan en el sector.
La iniciativa preferente del presidente Andrés Manuel López Obrador para reformar la participación de particulares en el sector eléctrico busca que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) recupere participación de mercado con miras a fortalecer sus ingresos.
Sin embargo, la decisión de reformar de manera acelerada la Ley de la Industria Eléctrica generará una ola de demandas y una nueva controversia constitucional, además de enrarecer el ambiente y la confianza para efectuar nuevas inversiones.
Detrás de la iniciativa preferente, dicen analistas, está la preocupación de la CFE de que la Secretaría de Hacienda se vea imposibilitada para seguir transfiriéndole recursos que le permitan mantener los subsidios a las tarifas y que, entonces, López Obrador no pueda cumplir su promesa de no incrementarlas, señala en entrevista el consultor Ramses Pech, de Caraiva y Asociados.
Durante los primeros nueve meses de 2020 la Secretaría de Hacienda tuvo que transferir al menos 63 mil millones de pesos para subsidiar las tarifas de sus consumidores en el mercado residencial. El subsidio se elevó más de 51.2% y se prevé que en 2021 llegué a 70 mil millones de pesos ante el crecimiento del número de consumidores.
Pech refirió que la CFE cuenta con más de 40 millones de clientes cautivos en el área doméstica, pero ese mercado sólo representa 25% de los recursos que genera el sector y que, por cada peso que se compra de electricidad en el país, sólo 25 centavos ingresen a las finanzas de la Comisión, cuando 68% corresponde a grandes industrias, comercio y agricultura.
Aún más, el problema que tiene la CFE es que su generación está cautiva con el mercado doméstico.
Los contratos legados, los que atiende el sector privado y los de autoabastecimiento, tal como se diseñó la reforma aprobada en el gobierno de Enrique Peña Nieto, limitan a la CFE para establecer contratos tan rentables como los que tiene ahora la iniciativa privada.
No sólo eso, agrega Pech, está confirmado que la distribución –a cargo de la empresa productiva del Estado– es tan costosa como la generación. Las empresas privadas, sin embargo, no pueden invertir en distribución y transmisión, un área reservada para la Comisión Federal. La pregunta, dice el consultor, es si la CFE tiene recursos para seguir invirtiendo en el tendido de líneas, en la distribución de electricidad que generan tanto sus plantas como las del sector privado.
Por ello, dice Pech, la iniciativa aborda una problemática de un mercado que ya cambió y que se transforma en un sector fundamental para el desarrollo del país.
“Con la producción petrolera en periodo de declive, el futuro de la energía en México y en todo el mundo es la electricidad; se necesita urgentemente una planeación diferente a la que, hasta ahora, no ha funcionado”, explica en entrevista Rocío Vargas Suárez, del Centro de Investigaciones de América del Norte, de la UNAM.
No obstante, para la Barra Mexicana de Abogados (BMA) la ausencia de una reforma eficaz al régimen fiscal de la CFE y Pemex, para su buen funcionamiento como empresas productivas del Estado, o los problemas de equilibrios presupuestales, no pueden ser excusa para afectar injustificadamente a los inversionistas privados en el sector y afectar el estado de derecho.
Así, la iniciativa de López Obrador, con la que busca mantener el control de las tarifas en el sector eléctrico para cumplir su promesa de campaña de no incrementarlas más allá de la inflación anual, ya se enfrenta al rechazo de los productores independientes que mantienen contratos vigentes con la CFE. Se prevé una ola de demandas y una inminente controversia constitucional. Además de la española Iberdrola, al menos 25 corporativos mexicanos y extranjeros han participado en las subastas de mediano plazo que organizó hasta 2018 el Centro Nacional para el Control de la Energía (Cenace).
Entre esas empresas se encuentran: la francesa Engie; las españolas Opde, Acciona y su filial AT Solar; Alten; X-Elio Energy, que también opera a través de Consorcio Guanajuato; Fisterra Energy (Frontera México Generación); Green Hubs; Unión Fenosa (Naturgy), con Quetzal Energy México para operar un campo fotovoltaico, así como la francesa EDF Renewables, que también participa en las subastas a través de Bluemex Power 1. En la relación de empresas que han ganado subastas para que la CFE les compre energía también se encuentra la compañía de origen saudita Fotowatio.
También está Ienova, filial de la estadunidense Sempra Energy, la cual participa en las subastas con varias empresas, entre ellas Energía Sierra Juárez Holding. Otra estadunidense con incursión en este mercado es HQ México Holdings. Tractebel de Bélgica también participa en este sector.
La multinacional de alimentos procesados Mondelez International también participó en estas subastas a través de Enel Green Power México.
Entre las compañías mexicanas que desde 2013 participan en ese mercado se encuentra Energía Renovable de la Península, una empresa de Vive Energía fundada en 2012, apenas unos meses antes de la reforma al sector de la electricidad.
El Sindicato Mexicano de Electricistas también participa en las subastas en asociación con la firma portuguesa Mota-Engil. Entre las empresas que han aprovechado el mercado que se abrió con la reforma también se encuentra Kamet Energía, una compañía del grupo Zuma, que fue adquirida por el gigante China Power International, una de las cinco compañías más grandes en el sector de la electricidad en Asia. Zuma también participa con sus socios chinos en el Parque Eólico Reynosa III. El Parque Eólico El Mezquite, desarrollado por Cubico Sustainable Investment, en donde participan los dos fondos de pensiones más importante de Canadá, cuenta con un financiamiento de 200 millones de dólares del Banco Interamericano de Desarrollo, de Bancomext y Banobras.
Durante su participación en el Parlamento Abierto para analizar esta iniciativa, Julio Valle, presidente de la Asociación Mexicana de Energía Eólica, advirtió que la participación de la banca de desarrollo así como de fondos de pensiones en los proyectos que se verán afectados por la iniciativa impone la necesidad de valorar adecuadamente los riesgos contractuales a los que se enfrentará el gobierno mexicano así como las implicaciones para el suministro de electricidad.
Un estudio de Ramses Pech establece que a octubre de 2020 la capacidad instalada de la CFE se ubicaba en 44,189 Megawats (MW) y 16,686 MW para los Productores Independientes; mientras que el sector privado tiene una capacidad instalada de 24,238 y Pemex, de 921 MW.
La producción de energía eléctrica, considerando la generación neta de la CFE y de los diferentes permisionarios durante 2019, fue de 317,820 GWh, de los cuales 74,573 GWh son de energía limpia, con 23.46%, y al 30 de septiembre de 2020 fue de 236,628 GWh, con 65,401 GWh de energía limpia, lo que significó 27.64%.
De esta forma, los jugadores privados tienen 59% del total de la energía limpia y la CFE sólo 33%. La fuerza de generación de energía de la Comisión Federal está concentrada en la parte convencional, por lo que tendría que cambiar en forma rápida a plantas que tengan un menor costo de generación, con base en el tipo de combustible, de acuerdo con Pech.
Pech asegura, sin embargo, que la CFE realizó un diagnóstico correcto respecto a su necesidad de participar en mercados más rentables y aprovechar mejor sus recursos mientras crece la demanda de electricidad, y necesita, sin embargo, la participación del capital privado para seguir atendiendo el consumo y mantener la estabilidad de las tarifas.
Esos argumentos, agrega, seguramente se presentarán ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). El consultor prevé que la iniciativa preferente será aprobada por el Poder Legislativo pero que se impugnará ante el máximo tribunal del país.
Ante la SCJN, dice, también se expondrá que gracias a las subastas para la compra de energía, el mercado ha tenido acceso a tarifas más bajas. El problema se centra en las líneas de transmisión para conectarse con la infraestructura de la CFE. “El Cenace enfrenta el problema de falta de planeación de proyectos que se instalaron en zonas lejanas a las líneas de transmisión”, explica el consultor y refiere que, entonces, la CFE enfrenta el desafío de seguir construyendo infraestructura y tendiendo líneas para la transmisión y distribución de esa energía, un área en donde las oposiciones vecinales y comunitarias también han generado ciertos obstáculos y sobrecostos.
Para el sector privado, sin embargo, la iniciativa genera un régimen de excepción en el que sólo se beneficia a la CFE utilizando “energías sucias” por el uso del combustóleo.
El exdirector general de la Comisión Nacional del Agua, José Luis Luege, aseguró ante legisladores que el gran interés detrás de esta iniciativa es adquirir todo el combustóleo posible a Pemex, porque la producción en la petrolera se está desbordando.
Controversia en puerta
Los despachos de abogados de las empresas que firmaron contratos con la CFE ya se alistan para la batalla jurídica, argumentando que la SCJN ya falló a favor de los derechos adquiridos de los generadores privados en la controversia constitucional 89/2020 y que, para ellos, se trata de un antecedente positivo en su decisión y estrategia de impugnar los cambios propuestos por el gobierno de López Obrador.
A mediados del año pasado, la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) impugnó la invasión de atribuciones por parte de la Secretaría de Energía. La resolución del ministro Luis María Aguilar derivó en la suspensión por tiempo indefinido del Acuerdo de Confiabilidad de la Sener, publicado en mayo de 2020, mediante el cual se modificó el acceso abierto a las redes de transmisión y distribución (insumo indispensable en esta industria) así como el criterio de despacho económico a la red de la CFE que rige la operación del mercado eléctrico mayorista.
La medida buscaba compensar la competencia de generadores de energías renovables con producción intermitente con costos marginales mínimos o prácticamente nulos y que, en opinión de la CFE, están siendo subsidiados al no cubrir costos de transmisión y distribución. “El porteo se lo ahorran”, precisa Vargas Suárez.
El decreto de la Sener también otorgaba ventajas en favor de la CFE y disminuía, según la Cofece, la capacidad de competir de otros participantes, sacrificando la eficiencia al establecer barreras a la entrada en la generación eléctrica. Al menos 28 empresas participan en la generación de energía eléctrica luego de que estuvieron en licitaciones convocadas durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. La CFE genera y distribuye más de 72% de la energía que se consume en el país.
“Hay argumentos muy sólidos para considerarla inconstitucional, por lo que sería impugnable a través de una acción de inconstitucionalidad”, establece un documento preparado por la BMA. Esta acción de inconstitucionalidad, según la Barra, tendría que presentarse dentro de los 30 días naturales siguientes a la publicación de la Ley en el Diario Oficial de la Federación.
Vargas, experta en temas de integración energética en América del Norte, reconoce que sí existe el riesgo de demandas, arbitrajes y pleitos, de prosperar la reorganización que propone el gobierno de López Obrador. “Sí es posible que haya demandas, pero hay que correr el riesgo porque el país tendrá una ganancia en el largo plazo”, dice la catedrática.
“De la manera en que está operando el mercado de la electricidad inevitablemente vamos a alzas de tarifas, lo que pondría en riesgo la asequibilidad al servicio para muchos sectores de la población, como ya ha sucedido en otros países. Incluso en Estados Unidos se comenzarán a revisar las tarifas, porque la transición a las energías limpias cuesta, y cuesta mucho”, explica la catedrática.
La iniciativa enviada a la Cámara de Diputados el lunes 1, con trámite preferente, busca invertir el orden de despacho de energía para los consumidores de electricidad en el mercado doméstico e industrial en un momento en el que la CFE aumenta su número de clientes, sus ingresos por distribución y pierde recursos cuando genera electricidad además de utilizar combustibles fósiles contaminantes, según el Consejo Coordinador Empresarial.
En efecto, en la revisión de la Cuenta Pública de 2019, la Auditoría Superior de la Federación determinó que, en el caso de la CFE, los costos de generación simplemente no son competitivos frente a los productores privados, pero también reveló que los costos de transmisión se incrementaron respecto a 2018 así como la cartera vencida. Las cifras por costos ineficientes sumaron al menos 58 mil 422 millones de pesos.
Por ello, con la iniciativa preferente para reformar la administración del sector eléctrico, el jefe del Ejecutivo busca establecer un criterio de disposición de electricidad que daría prioridad a la producida en centrales hidroeléctricas de la CFE, las cuales se consideran energías limpias, según la defensa de la iniciativa que hicieron funcionarios de esta comisión durante el parlamento abierto organizado por la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados entre el 11 y el 12 de febrero para discutir esta iniciativa.
La iniciativa también prevé que se utilizaría la electricidad de otras centrales de la CFE. Finalmente, se distribuiría la energía eólica o solar producida por particulares, así como la energía producida por particulares bajo el esquema de productores independientes.
La CFE busca ejercer la potestad que le otorga la Constitución para administrar el sector eléctrico y cambiar las reglas del Mercado Eléctrico Mayorista y Legado vinculado con la figura de autoabastecimiento. Para la BMA, el clima de inversión se verá trastocado al modificar las condiciones de venta de electricidad a la CFE. Aun más, considera que se enviará un mensaje negativo para la competencia al fortalecer a un actor, al jugador más grande del mercado eléctrico nacional, situación que ya se observa con mucho recelo en otros países.
“Ni una coma”
El gobierno de Canadá, por conducto de su Ministerio de Comercio, comunicó a la titular de la Secretaría de Economía, Tatiana Clouthier, su preocupación por el enrarecimiento del clima de inversión en México ante la propuesta de cambios regulatorios en el sector eléctrico, lo que representaría un entorno poco previsible para las inversiones de compañías de ese país. Antes, el 11 de enero, el gobierno saliente de Estados Unidos envió una carta a Clouthier, al canciller Marcelo Ebrard y a la secretaria de Energía, Rocío Nahle, en la que reclamaban las acciones regulatorias en el sector de la energía para favorecer a las empresas estatales.
La carta de tres funcionarios del gobierno saliente de Donald Trump aseguró que esa administración tuvo conocimiento de que el jefe del Ejecutivo envió en junio de 2020 un memorándum con la indicación de favorecer a Pemex y a la CFE sobre otros competidores en el mercado.
La BMA asegura que la iniciativa de López Obrador podría generar serias contingencias económicas para el Estado mexicano ante el eventual incumplimiento de compromisos internacionales en tratados comerciales y acuerdos de promoción y protección de inversiones.
Sin embargo, López Obrador advirtió que a la iniciativa preferente para modificar la Ley de la Industria Eléctrica, enviada a la Cámara de Diputados, en donde domina la fracción de Morena, “no se le movería ni una coma”, lo que generó preocupación entre las empresas que participan en ese sector.
