En medio de la crisis económica y sanitaria generada por la pandemia, siete gobernadores de diferente filiación política buscan modificar los acuerdos del Pacto Fiscal Federal (PFF) con el que se redistribuye el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Su propósito es obtener mayores recursos al amparo de la Ley de Coordinación Fiscal y de los convenios que han firmado para que la federación se encargue de cobrar gravámenes con el IVA y el Impuesto Sobre la Renta.
Entre 2010 y 2020 las participaciones a entidades federativas y municipios pasaron de la tercera parte a cerca de la mitad del gasto federalizado total. En el periodo comprendido entre 2010 y 2013, de acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), presentan una tendencia decreciente que va de 39.1 a 36.1%. A partir del último año la proporción muestra un crecimiento continuo para alcanzar su máximo nivel en 2019 (48.1%).
Para los mandatarios que buscan modificar el PFF resulta inequitativas y anacrónicas la metodología y las fórmulas que aplica la federación a partir del conteo de población y estimación de desarrollo, previo acuerdo con las entidades federativas, para distribuir el PEF.
Durante 10 reuniones, los siete gobernadores analizaron los cambios que les gustaría observar en el PFF en un momento en el que buscan más recursos para hacer frente a la pandemia, pero sobre todo para sus proyectos regionales.
En ese bloque están los gobernadores de Nuevo León, Jaime Rodríguez; Jalisco, Enrique Alfaro; Coahuila –uno de los estados más endeudados durante los gobiernos del PRI–, Miguel Ángel Riquelme; Tamaulipas, Francisco García Cabeza de Vaca; Michoacán, Silvano Aureoles; Durango, José Rosas Aispuro, y Colima, Ignacio Peralta. Sus entidades representan poco más de 25.7% del PIB.
Cuando fueron legisladores, algunos de esos gobernadores votaron a favor de los cambios que ahora cuestionan, de acuerdo con un recuento de las modificaciones legislativas de los últimos 12 años. Incluso fueron los gobiernos del PRI y del PAN los que generaron los ajustes más significativos a la distribución de recursos desde la federación.
“La inconformidad se presenta simplemente porque a estos gobernadores no les gusta la política federal para el gasto social. Así, quieren modificar la distribución pero también tendrían que cambiar sus gastos corrientes, así como su actividad recaudatoria. Su gasto corriente absorbe, en gran parte, las partidas que reciben de la federación”, considera Francisco Abarca Escamilla, economista egresado del Colegio de México.
El exsubsecretario de Finanzas de Guerrero asegura que los gobiernos de los estados que buscan una revisión del PFF tendrían que estar dispuestos también a analizar el porcentaje de sus presupuestos que destinan a nóminas, a gasto corriente en oficinas, celulares, choferes, personal de apoyo, pues “existe una enorme indisciplina”.
Señala que el gasto social en muchos gobiernos enfrenta claros desequilibrios frente a los recursos destinados a programas para atender a poblaciones vulnerables.
La autorización de AMLO
El lunes 25 el presidente Andrés Manuel López Obrador aseguró que su administración estaría dispuesta a revisar el pacto fiscal, pero comentó que la contingencia no es el mejor momento… y recomendó a los gobernadores “apretarse el cinturón” y dejar de usar aviones y helicópteros.
“Si se quiere cambiar la fórmula para que los estados manejen más recursos que la federación, vamos a pensar que eso es lo que proponen; pues que se analice”, dijo López Obrador ese día en su conferencia matutina.
Abarca comenta que las capacidades recaudatorias de los estados también deben recuperarse, porque han renunciado a ellas para reducir la presión política, a pesar de los estímulos que ofrece la federación para que se incremente la recaudación de impuestos como el predial, el de nómina. En cambio, utilizan las participaciones federales –que son ingresos seguros– para garantizar la contratación de deuda con el sector bancario o en los mercados de valores.
Al cierre del primer trimestre de 2020, de acuerdo con el CEFP del Congreso de la Unión, las entidades federativas con las mayores tasas de crecimiento de las participaciones federales pagadas contra las calendarizadas fueron San Luis Potosí, con un incremento de 10.8%; Colima, con un aumento de 10.4%; Veracruz, 9.7% más; Querétaro, 5.6%, y Guerrero, 4.5%.
En contraste, las entidades federativas con las menores tasas de crecimiento de las participaciones federales pagadas contra las que se tenían previstas, fueron Durango, con una caída de 6.6%; Campeche, 4.2%; Nayarit, 3.9%; Coahuila, 3.8%, y Zacatecas, 3.7%.
Al cierre de 2019 las participaciones federales ejercidas como porcentaje de la Recaudación Federal Participable (RFP) sumaron 919 mil 817.4 millones de pesos y alcanzaron 28%. En 2018 la proporción fue de 29.1%. En promedio, durante la última década, las participaciones federales para los estados representan 3.5% del PIB.
A finales de marzo pasado, el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Arturo Herrera, aseguró que transfirió 15 mil millones de pesos a los estados para hacer frente a la contingencia y que tenía indicaciones de adelantar 25 mil millones de pesos más para que los estados contaran con recursos y liquidez. Después, la dependencia indicó que se adelantarían otros 10 mil millones de pesos.
Consultada sobre este monto, la SHCP explicó que para hacer frente a la contingencia sanitaria ya transfirió en marzo 10 mil millones de pesos correspondientes al Instituto de Salud para el Bienestar, que eran del siguiente trimestre.
Sobre el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), la dependencia explicó que le permite al gobierno federal compensar a los estados y a la Ciudad de México una disminución en sus participaciones federales a consecuencia de una reducción en la RFP en relación con lo estimado en el año.
Este mecanismo, según la SHCP, permite garantizar los recursos federales de libre disposición ante circunstancias desfavorables, lo cual los vuelve programables para los estados aunque por naturaleza no lo sean. Actualmente, el FEIEF tiene una reserva de recursos de más de 63 mil millones de pesos.
Así, las compensaciones que se hacen a las entidades federativas con cargo a los recursos del FEIEF se realizan cada trimestre conforme lo establece el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Frente a la contingencia sanitaria y su posible impacto en la recaudación federal, López Obrador autorizó que con la finalidad de mantener el flujo constante de los recursos que se transfieren a los estados, esas compensaciones del FEIEF se hagan de manera mensual.
Y el futuro los alcanzó
Los cambios al PFF que ahora impulsan varios de los gobiernos estatales que vieron afectadas sus participaciones, no serían algo nuevo. Una revisión de las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal aprobada en 1980 muestra que esa legislación ha tenido más de 30 reformas en general, de las cuales al menos 10 están relacionadas con la distribución de los recursos a las entidades federativas. Esas reformas se hicieron en 1983, 1986, 1987, 1989, 1990, 1993, 1995, 2007, 2008 y 2013.
Fue en 2008 cuando se modificaron los criterios de distribución de recursos federales con la finalidad de incentivar tanto el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos subnacionales, como la actividad económica.
Antes de esas modificaciones –entre 1990 y hasta 2007– la fórmula mezclaba criterios redistributivos tales como población y asignación a los estados que menos recursos recibían, así como resarcitorios, tomando en cuenta la actividad económica, pero medida en función de la recaudación de impuestos asignables, como el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos.
Con la reforma de 2007 se crearon cuatro nuevos fondos para las entidades federativas: el de Fiscalización, el de Compensación, el de Extracción de Hidrocarburos y el que concentra las participaciones sobre el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios de gasolinas y diésel.
Con la reforma de 2013, vigente a partir de 2014, en el Fondo de Fomento Municipal se actualizó la base de distribución a 2013 y se adicionó un componente que depende de 70% del crecimiento de la recaudación de agua y predial, y 30% para los estados y municipios que se coordinan para la administración del impuesto predial, cuyo objetivo es incrementar la recaudación de ese gravamen, generando con esto un incentivo para mejorar la colaboración en la recaudación del mismo, que representa sólo 0.2% del PIB, cuando el promedio en los países de América Latina es de 0.4%.
En 2013 también se modificó la fórmula de distribución del Fondo de Fiscalización, incorporando como elemento adicional la recaudación de impuestos y derechos de cada entidad federativa. Así se creó también un nuevo fondo que permitió que las entidades federativas y los municipios obtuvieran como ingreso directo el impuesto sobre la renta de sus funcionarios, siempre que el salario fuera pagado con cargo a ingresos propios.
Estas reformas, de acuerdo con fuentes hacendarias, inciden en los ingresos federales de las entidades federativas derivados del PFF y es evidente que éste ha funcionado, ya que los estados y la Ciudad de México cuentan con mayores recursos.
Durante el gobierno de Felipe Calderón –cuando se presentó la crisis de las hipotecas subprime y el impacto sanitario de la influenza– se aprobó la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, vigente hasta la fecha. Esa modificación se aprobó por mayoría con el voto de 182 diputados y 42 senadores del PAN.
Aún más, al menos cinco de los actuales gobernadores: José Rosas Aispuro Torres, de Durango; Francisco Domínguez Servién, de Querétaro; Javier Corral Jurado, de Chihuahua; Rutilio Escandón Cadenas, de Chiapas, y Héctor Astudillo Flores, de Guerrero, en ese tiempo eran legisladores y todos votaron a favor de la reforma a la ley que ahora impugnan.
En 2014 nuevamente los legisladores discutieron y aprobaron reformas a la Ley de Coordinación Fiscal: 94 diputados y 35 senadores del PAN votaron a favor de las reformas propuestas, entre ellos Rosas Aispuro, Martín Orozco Sandoval, Carlos Mendoza Davis, Francisco García Cabeza de Vaca y Francisco Domínguez Servién. En esa sesión, Diego Sinhue Rodríguez Vallejo, diputado en ese momento y hoy gobernador de Guanajuato, así como Corral Jurado, senador en 2014, estuvieron ausentes.
Además, 13 de los 32 gobernadores actuales fueron legisladores justo cuando se discutieron las últimas reformas en el marco del PFF, entre ellos siete panistas, de los cuales tres fueron legisladores tanto en 2007 como en 2014.
Durante las gestiones de Calderón y de Enrique Peña Nieto ellos avalaron la manera de distribuir los recursos federales; de hecho los analizaron y aprobaron. Ahora, sin embargo, buscan nuevos cambios para incrementar la participación que tienen en el PEF, en una coyuntura en que el gobierno federal enfrenta problemas para incrementar la obtención de recursos a través de recaudación tributaria y por derechos por ventas de hidrocarburo.
