Los gobernadores de Tlaxcala y Oaxaca anunciaron a principios de este mes su decisión de devolver a la federación sus servicios de educación básica; pocos días después, el de Guerrero hizo lo mismo, y se rumora que podrían seguir este ejemplo los estados de Sinaloa, Zacatecas y Chiapas. Se videncia la fragilidad del federalismo educativo puesto en marcha en 1992.
No asiste a los gobernadores inconformes la razón jurídica. Todas las entidades federativas firmaron en su momento (si bien bajo la presión del presidencialismo priista) el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal que incluía este punto; y está en vigor la Ley General de Educación de 1993 que establece que la enseñanza inicial, básica y normal es atribución exclusiva de as autoridades locales (art. 13) y les impone la obligación de concurrir con la federación al financiamiento educativo (art. 25), tomando en cuenta el carácter prioritario de ésta (art. 27); deben procurar fortalecer las fuentes de este financiamiento “y destinar recursos presupuestales crecientes en términos reales para la educación pública” (art. 27). En ninguna disposición contempla la Ley la posibilidad de que un gobierno estatal se exima de estas obligaciones, por lo que si los gobernadores descontentos persisten en su decisión tendrán que plantear a la Suprema Corte, si creen que procede, una controversia constitucional.
Tampoco es éste un asunto político en sentido estricto, en cuanto litigio entre poderes; mas bien se traslucen en él protagonismos personales y presiones para obtener mayores recursos del Ejecutivo Federal en el próximo presupuesto.
El problema es de otra naturaleza; tiene que ver con la manera como se concibió en 1992 el llamado “federalismo” en materia educativo y cómo se ha venido manejando desde entonces el financiamiento de la enseñanza básica entre la federación y las entidades federativas. Sus raíces está ahí y quienes lo hemos seguido de cerca ya veíamos venir una reacción como la de estos gobernadores inconformes; era sólo cuestión de tiempo. El problema es, en primer término, de ordenamiento financiero y más a fondo de conceptualización del federalismo en la educación.
Hace más de cuatro años, dos investigadores realizamos un estudio especializado sobre este tema (Pablo Latapí Sarre y Manuel Ulloa Herrero, El financiamiento de la educación básica en el marco del federalismo, Fondo de Cultura Económica, México, D.F. 2000); ahí señalamos las incongruencias de las actuales fórmulas de distribución a las entidades federativas de los recursos federales, propusimos los parámetros que deberían considerarse y diseñamos una metodología para alcanzar mejores fórmulas de distribución.
Es necesario recordar los orígenes del actual conflicto. Al realizarse la descentralización de los servicios educativos en 1992 se adoptó como base para distribuir a las entidades fe3derativas los recursos federales correspondientes la manera como la SEP lo venía haciendo ajustándose al Registro Común de Escuelas y a las plantillas de personal vigentes en cada estado; en los años siguientes se mantuvo esa misma base ajustándose los montos conforme a la creación de nuevas plazas, los aumentos salariales, prestaciones, las homologaciones entre el personal federal y el estatal y la incorporación de maestros a la Carrera Magisterial.
Los porcentajes de distribución que estaban vigentes de 1992 se habían establecido a lo largo de los años mediante negociaciones bilaterales realizadas por la SEP con cada gobierno estatal según lo dictaban circunstancias y coyunturas; los criterios no eran arbitrarios, en general, pero sí pragmáticos; nunca hubo criterios claros ni explícitos de equidad, compensación de los rezagos o eficiencia en la operación,, ni mucho menos eran criterios comunes a todos los estados ni habían sido consensados por ellos. No podía llamarse una solución federalista.
Por eso la actual distribución no es congruente ni con lo que dada entidad necesita ni con lo que aporta de sus propios recursos al rubro educativo ni con su PIB per cápita y ni siquiera con el número de sus habitantes o de sus demandantes de cada nivel escolar; no es congruente sobre todo con el derecho de todos los mexicanos, independientemente de donde residan, a particular equitativamente en los recursos federales destinados a este servicio público.
Lo grave es que, de 1992 al presente, la SEP nunca intentó diseñar políticas que tendieran a un reordenamiento equitativo en el largo plazo; ni siquiera ha procurado tener gradualmente a igualar los gastos federales por alumno que varían enormemente de entidad a entidad para el mismo nivel escolar y modalidad.
En el estudio mencionado concluimos: “Estos análisis muestran que son insostenibles, desde un punto de vista federalista, las actuales pautas de distribución de los recursos federales para la educación básica. Aunque se comprendan las razones históricas que las han generado y se valore como adecuada en su momento la decisión de transferir estos recursos a los estados, no se puede aceptar que estas pautas se proyecten indefinidamente al futuro. Desde la perspectiva de avanzar hacia un verdadero federalismo educativo, es indispensable hacer un planteamiento diferente, basado en criterios de distribución objetivos, claros, explícitos, convincentes y que, por tanto, pueden ser objeto de consensos entre la federación y todas las entidades federativas.” (p. 136)
La avertencia fue desoída. Por nosotros no quedó: los autores del estudio expusimos sus resultados a los funcionarios del más alto nivel en la SEP; los publicamos en la Revista del Senado desde 1997 (Revista del Senado de la República, Vol. 3, No. 9, Octubre-Diciembre de 1997, pp. 42ss.); los presentamos en un Seminario organizado por la Cámara de Diputados en 1998 en cuya Memoria aparece nuestra ponencia (“Inconsistencias de las fórmulas de distribución de los recursos federales para la educación y propuesta de alternativas”, en: Instrumentos de distribución de los recursos del ramo 33, Comisión de Desarrollo Social de la Cámara de Diputados, LVII Legislatura, Congreso de la Unión, pp. 133ss.); accedimos a discutirlos en otras dos reuniones con legisladores en San Lázaro –la última hace un año- y ante fracciones parlamentarias del PAN y del PRD, casi siempre en los momentos en que se debatía el proyecto de presupuesto de egresos de la federación.
Mi conclusión personal es que los legisladores estaban de tal manera presionados por la probación de dicho presupuesto que limitaron su atención a retocar en este punto la Ley de Coordinación Fiscal, seguramente en respuesta a las presiones de las secretarías de Hacienda y de Educación Pública; nunca vieron el problema perspectiva más amplia ni adoptaron las medidas necesarias para poner en marcha un proceso de varios años en el que, con la participación de todos los involucrados (Congreso, SHCP, SEP y gobiernos estatales), se definieran criterios comunes y consensados para distribuir estos recursos federales. No cumplieron a fondo con su atribución de “distribuir la función social educativa entre la federación, los estados y los municipios… (y) fijar las aportaciones económicas correspondientes” que les prescribe la Constitución (art. 3, frac. VIII y art. 73, frac. XXV).
La disputa con los gobernadores de Tlaxcala, Oaxaca y Guerrero no se resolverá, por tanto, con otorgarles algunos millones de pesos más para que alivien pasajeramente su déficit; tampoco depende la solución al problema de que se apruebe la reforma fiscal, como han declarado a la ligera algunos miembros del gabinete, pues no es sólo asunto de disponer de más recursos, sino de modificar las bases de su distribución.
El Programa Nacional de Educación 2000-2006 de la SEP considera esta asunto y propone como meta para 2002 “contar con una propuesta de criterios de distribución de recursos federales” (p. 95); éste gobierno dispone ahora de un órgano idóneo –el Consejo de Autoridades Educativas- donde podrá analizarlo con representantes de todos los gobierno estatales. Lo importante es caer en al cuenta de que no basta llegar a alguna declaración de criterios abstractos que supuestamente guiarán la distribución de estos fondos federales, sino establecer un proceso de negociaciones y consensos para que esos criterios, en pocos años, lleguen a ser realidad.
Habrá que seguir pendientes de las decisiones del Congreso sobre los fondos del ramo 33; si tampoco este año se aborda la solución raíz, no nos admiremos de que se multipliquen los gobernadores inconformes.
