Podría decirse que mientras Salinas llevó a cabo la reforma económica neoliberal, Zedillo inició, y dejó inconclusa, afortunadamente, la reforma social neoliberal. En efecto, las privatizaciones, la apertura de la economía y la desregulación son obra de Salinas. El cambio más importante de política económica durante el régimen de Zedillo es la introducción del tipo de cambio flotante.
En lo social, Salinas introdujo muy pocos cambios. Su gran programa emblemático, Solidaridad, que empezó siendo un programa flexible en el que se diseñaba un traje a la medida para cada comunidad o cada barrio, terminó siendo un programa relativamente burocratizado pero con un enfoque muy distante del neoliberal. Con un gran desprecio por la información y la técnica, Carlos Rojas condujo el Pronasol con mucho éxito político-electoral y un gran despliegue propagandístico. Solidaridad no benefició a los más pobres, sino a los más organizados, en gran medida porque puso gran énfasis en la organización de los comités de Solidaridad y en los resultados electorales. En Solidaridad arrancó tarde (hacia 1992) el área de apoyo a proyectos productivos como tal (aunque durante la época de los trajes a la medida se hizo de todo), que se formalizó en el Fondo Nacional de Empresas de Solidaridad (Fonaes). Algunos analistas han dicho que durante el gobierno de Salinas se manejaron dos proyectos de país paralelos. Uno simbolizado por el TLC y la modernidad primermundista a la que aspiraba el presidente, y otra simbolizada por Solidaridad: organizar territorialmente a la población para sustituir la estructura sectorial del PRI por el nuevo partido de Solidaridad. En todo caso, Salinas no le hizo caso a la Nueva Agenda contra la Pobreza que el Banco Mundial (BM) lanzó con su Informe Mundial 1990, en el que se ponía énfasis en el ideal neoliberal de combatir la pobreza extrema (vía el paquete de capital humano: alimentación, educación y salud) para habilitar a los pobres a jugar el juego del mercado, que debería ocurrir sin la interferencia gubernamental. En 1994 -como parte de la evaluación que llevaba a cabo de los programas de lucha contra la pobreza del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)- entrevisté a un funcionario de la oficina del BM en México, quien se quejó amargamente de la “fuerte resistencia del gobierno para implementar el programa alimentario que el banco le estaba recomendando desde hace varios años”.
Zedillo habría de hacerle caso al BM varios años después, al echar andar el Progresa en 1997. Como Zedillo mantuvo en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) a Carlos Rojas, Solidaridad se mantuvo durante varios años, aunque sin la fuerza anterior. Se estableció una pugna por la orientación del desarrollo social entre la Subsecretaría de Presupuesto de la SHCP, encabezada por Santiago Levy, y la Sedesol. Mientras Levy empujaba a implantar las reformas neoliberales en lo social, Rojas y Enrique del Val -el subsecretario encargado de la pobreza- resistían. La Sedesol fue debilitada progresivamente de varias maneras. En primer lugar, los programas de Solidaridad fueron descentralizados a los estados, con lo cual el poder político asociado a Sedesol se desvaneció y Solidaridad se desdibujó. En segundo lugar, la Subsecretaría de Presupuesto de la SHCP pasó a ser, según dicen los funcionarios que pasaron por la Sedesol, el verdadero centro de diseño de la política social. En efecto, fue fuera de la Sedesol donde se diseñaron los cuatro cambios más importantes del sexenio en lo social.
El primero, la privatización del sistema de pensiones del IMSS, pasando su administración a las empresas administradoras de los fondos de retiro, las Afores. Las pensiones se transformaron de un sistema de “reparto”, en el cual las pensiones de los jubilados se pagan con las contribuciones de los hoy activos, a un sistema de capitalización individual en el que cada quien recibirá como pensión una suma que depende de los años que haya trabajado y de los montos que haya ahorrado. De un sistema de solidaridades entre generaciones y entre clases sociales (había límites superiores para las pensiones) se pasa a uno de absoluto individualismo, sin solidaridad alguna. Esta reforma estuvo motivada más que por consideraciones de política social, por la obsesión de Zedillo de aumentar el ahorro interno, cuyas deficiencias le parecen la causa central de la crisis recurrente de la economía mexicana. No lograron su objetivo en esta dimensión pero comprometieron enormes masas de recursos públicos que hubo que restar de otros lugares.
El segundo, la descentralización de las tareas de la Sedesol hacia los estados, que culminó en la reforma de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) que establece los procedimientos para asignar lo que llama aportaciones federales entre estados y municipios a través del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de otros fondos. La descentralización es apoyada no sólo por las corrientes neoliberales, sino por todas las corrientes de pensamiento en la política social. Lo local es concebido como el ámbito ideal para la concepción y ejecución de la política social. Hay dos virtudes innegables en el ámbito local. La coordinación de acciones se hace posible y se hace posible la participación de la población en el diseño de la política. Sin embargo, la descentralización que llevó a cabo Zedillo no reúne estos requisitos, porque entidades federativas y municipios son concebidos como meros ejecutores de programas preexistentes, diseñados centralmente. La descentralización llevada a cabo fue más un resultado de las presiones de los partidos políticos, sobre todo el PAN, para que los gobiernos locales que controlaban manejasen más recursos.
El tercero, la puesta en marcha del Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación), cuyo diseño fue ajeno a la Sedesol. El Progresa es un programa dirigido sólo a los pobres extremos del medio rural que habitan en localidades de alta y muy alta marginación. Se apoya en dos dogmas del neoliberalismo. El primer dogma es la teoría del capital humano, que concibe el subdesarrollo y la pobreza como consecuencia de la carencia de capital humano (educación y habilidades productivas) entre las mayorías de la población. Por eso el Progresa apoya los tres elementos esenciales del capital humano: educación, salud y alimentación. Salud y alimentación son concebidos como medios para mantener sanos a los individuos y hacer posible que se apropien de conocimientos y habilidades para competir en el mercado. El segundo dogma es la búsqueda de la eficiencia a toda costa: evitar el desperdicio de recursos. De ahí la focalización, es decir, la dirección de los apoyos sólo a los pobres extremos, para evitar el desperdicio que supone, según esta ideología, otorgar apoyos a quienes no lo necesitan, como ocurre con los subsidios generalizados.
El cuarto, la reducción de los subsidios generalizados, que culminó con la eliminación total del subsidio generalizado a la tortilla y la reducción de otros programas de apoyo alimentario a los habitantes del medio urbano (Liconsa y Fidelist, que ofrecen leche subsidiada y tortillas gratuitas, en ambos casos a familias en pobreza extrema fundamentalmente del medio urbano). Estas medidas son el complemento de la idea de focalización, que los subsidios generalizados no cumplen (ya que benefician a todos), y del diagnóstico (equivocado) que sostiene que la mayor parte de los pobres extremos vive en el medio rural.
Estas cuatro reformas estructuran un núcleo de reformas neoliberales, aunque no constituyen todavía una reforma plena. Los neoliberales furibundos insisten en la creación de mercados ahí donde no existen, por ejemplo, en los servicios públicos de salud y de educación. Para ello, señalan que debe subsidiarse la demanda y no la oferta. Es decir, deben entregarse vouchers a las personas con los cuales, éstas comprarán los servicios a los proveedores, que pueden ser públicos y privados. Este voucherismo ha sido puesto en práctica en Chile y en otros países de América Latina. Puesto que no tendría sentido entregar vouchers a Slim o a Azcárraga, se suele asociar este enfoque con la focalización: entregar sólo los vouchers a los pobres extremos y dejar que los no elegidos se atiendan por la vía del mercado. Otro elemento de esta política son las cuotas de usuarios. Éstas son necesarias para reducir el gasto público, y, sobre todo, para evitar el sobreconsumo que, según los neoliberales, se produce siempre que hay un bien gratuito o prepagado. Un intento durante el gobierno de Zedillo en esta dirección, afortunadamente frustrado, fue la elevación de las cuotas en la UNAM. La crítica de este enfoque rebasa los límites de este ensayo. Baste señalar, sin embargo, que transforman una política universalista preventiva (que todos tengan acceso a la educación y a los cuidados de la salud, para que no caigan en la enfermedad y la ignorancia) a una selectiva curativa (atender sólo a los que ya cayeron en la pobreza). Es un enfoque muy peligroso, y ha fracasado donde se le ha puesto en práctica. Habrá que resistir donde quiera que se presente.
Volviendo a Zedillo, los problemas principales de su gobierno radican en la falta de articulación positiva y sinérgica entre la política económica y la social. Mientras aumentaba el gasto público social, como lo señaló Zedillo en su sexto informe, fortaleciendo la educación y la salud (éxitos indudables de su gobierno, salvo en el caso de la educación superior), la política económica siguió cargando el costo del ajuste en los trabajadores asalariados. Los salarios reales y las percepciones reales de quienes trabajan por su cuenta bajaron muy sustancialmente durante el gobierno de Zedillo. Los salarios reales, incluso en la industria manufacturera, motor del desarrollo hacia fuera, bajaron casi 25% entre 1994 y 1999. Los salarios en otros sectores, situados en un nivel inferior que los de las manufacturas, también cayeron en similares proporciones. Zedillo, en su mensaje, al referirse a los salarios, habló como si fueran un fenómeno de mercado y no también una consecuencia, y, en mi opinión, en mucha mayor medida, de la política salarial explícita adoptada por su gobierno. Los salarios mínimos y los salarios públicos de la burocracia federal, que son decididos por el Ejecutivo Federal, fueron sistemáticamente aumentados durante su gobierno por debajo de la inflación provocando su deterioro y mandando la señal a los líderes charros afiliados al PRI para que en las revisiones de los salarios contractuales se conformasen también con aumentos por debajo de la inflación. Es, sin embargo, una buena mentirita que Zedillo se dice a sí mismo para dormir tranquilo: La ilusión de que fue el mercado y no sus decisiones lo que produjo la pérdida salarial. La consecuencia: La pobreza aumentó sustancialmente durante el gobierno de Zedillo. Mis cálculos dicen que pasó de 65% a 73% entre 1994 y 1998, último año para el que es posible hacer estimaciones.
Además de que no hubo coordinación entre política económica y política social, tampoco hubo coordinación al interior de la política social. La creación de la Secretaría de Desarrollo Social, obra de Salinas, no significó la posibilidad de contar con una política social integrada. Pero, incluso, los programas que caen dentro del área de acción de la Sedesol carecieron de coherencia horizontal. Por ejemplo, los criterios de selección de beneficiarios en Liconsa y Fidelist son diferentes al del Progresa. Ninguno de ellos coincide tampoco con los criterios de pobreza extrema que la Ley de Coordinación Fiscal define para la asignación de las aportaciones federales en la materia. Esto es consecuencia, entre otras razones, de una Sedesol debilitada por la presencia dominante de la Subsecretaría de Presupuesto de la SHCP.
Zedillo no presentó logros de combate a la pobreza en su mensaje. Habrá que ver si en el informe completo lo hace. Mis cálculos son que aumentó y que lo hizo de manera acelerada. Contra la opinión de Zedillo, el crecimiento económico no basta cuando es un crecimiento económico excluyente, basado en la desvalorización del trabajo humano y la conversión del capital, sobre todo del capital extranjero, en el dios supremo.
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