“El gasto militar mexicano” es un estudio de Jorge Luis Sierra que forma parte del libro Siempre lejos, siempre cerca: Las Fuerzas Armadas en México que, coordinado por Global Exchange y el Centro de Investigaciones Económicas y Políticas de Acción Comunitaria, será presentado este martes 29. Sierra es periodista e investigador en asuntos militares, becario del Centro de Periodismo Internacional de la Universidad del Sur de California y del Centro Hemisférico de Estudios de la Defensa de la Universidad de la Defensa Nacional en Washington. Con autorización de los editores, Proceso reproduce algunos fragmentos de “El gasto militar mexicano”.
La dimensión y tendencias del gasto militar están determinadas por el esfuerzo del gobierno mexicano para mantener la seguridad interna. Hacia este objetivo han sido dirigidos todos los proyectos de modernización castrense, la compra y renovación de armamento, la educación y entrenamiento de los soldados y la creación de las nuevas unidades militares.
Dentro de este campo de la seguridad interna, el discurso del gobierno federal concede máxima prioridad a las actividades de lucha en contra de la insurgencia armada, el tráfico de drogas, el crimen organizado, la delincuencia común y el terrorismo. Otras dos actividades destacan también por el énfasis que ponen las propias Fuerzas Armadas: la labor social y la ayuda a la población en casos de desastre.
Sin embargo, el comportamiento fundamental del gasto militar está determinado por la contrainsurgencia y la lucha antinarcóticos como prioridades máximas de las fuerzas armadas. Así lo demuestran los momentos principales de aumento en el gasto militar mexicano en 1994, 1996 y 1998, que coinciden con las apariciones públicas del EZLN, el EPR y el ERPI. El aumento fue, en valores reales respecto del PIB, de 4.4%, 5.1% y 5.3%, respectivamente.
Igualmente, el gobierno federal nunca dudó en aumentar los recursos financieros de las Fuerzas Armadas cuando así lo exigió la presión estadunidense para reforzar el combate antinarcóticos. Así se explica también el incremento de ese gasto en el ejercicio fiscal de 1997 (6.7% respecto del PIB), año en que alcanzó su máximo nivel el intento de congresistas estadunidenses para “descertificar” a México en su política de cooperación antidrogas
Ambas actividades, contrainsurgencia y lucha antinarcóticos, se alimentan mutuamente. Las compras de equipo para un fin se emplean para el otro. El entrenamiento de fuerzas especiales sirve para el despliegue rápido de unidades en contra de grupos armados o de narcotraficantes.
Durante el sexenio del presidente Ernesto Zedillo, el gasto militar conservó su valor real, a pesar de la tendencia decreciente del PIB. Fue de 0.56% en 1995 a 0.60% en 1999. Aunque los porcentajes indican que existe una tendencia a constreñirlo, en realidad se trata de una curva descendente que ocurre después de un incremento importante. Por su parte, las tasas de crecimiento (el ritmo anual) muestran que el gasto militar sigue la misma tendencia decreciente del gasto público.
Lo anterior arroja la combinación de dos tendencias recientes en el gasto militar: la primera es que, al igual que todo el gasto público, las tasas de crecimiento en educación, salud y Fuerzas Armadas han disminuido en beneficio del pago de la deuda externa. La segunda, el gasto militar, aparentemente en reducción, se alimenta con recursos provenientes del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), así como de la ayuda financiera de Estados Unidos. Ambos aseguran el crecimiento de la capacidad militar instalada en el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada.
Privilegio presupuestal
Para la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) se aprobó un gasto de 20 mil 400.9 millones de pesos y para la Secretaría de Marina de 7 mil 971.6 millones de pesos, cifras que aumentaron en 5.4% y 5.5%, respectivamente, al cierre estimado del ejercicio fiscal de 1999.
Los recursos financieros provenientes del SNSP serían aplicados, en el caso de la Sedena, para adquirir tecnología de vigilancia aérea y, en el caso de la Marina, para concluir la construcción de dos buques cañoneros clase Holzinger. La defensa del espacio aéreo y de las aguas territoriales son tareas que no tienen por qué ser financiadas con recursos del SNSP.
El gobierno argumenta que la participación del gasto militar en el PIB es muy reducida (0.542%) equiparada con América Latina (1.9%) y Centroamérica (2.3%). Sin embargo, la proporción del gasto militar mexicano respecto del PIB puede resultar desproporcionado en función de las misiones internas.
Como la prioridad de las Fuerzas Armadas es la vigilancia interna, algunas entidades de la República se han convertido en zonas altamente militarizadas. El presupuesto militar por regiones refleja este fenómeno. Así, la comandancia de la Primera Región Militar (Distrito Federal y Estado de México) contaría con el control de la sexta parte de los recursos de toda la Sedena (3 mil 792 millones 552 mil 586 pesos). Esto obedece al hecho de que esa región militar es el lugar de adscripción administrativa de la Secretaría, del Estado Mayor de la Defensa Nacional, del Primer Cuerpo del Ejército y de las cinco brigadas de la Policía Militar, una de ellas delegada en la Policía Federal Preventiva (PFP).
La comandancia de la VII Región Militar (Chiapas y Tabasco), por su parte, tendría el control de aproximadamente 6% (mil 104 millones 213 mil 049 pesos) de los recursos totales. La dimensión de su presupuesto da cuenta de la importancia concedida a la manutención de la fuerza militar emplazada en la zona de conflicto en Chiapas.
A pesar de la ineficacia de las políticas de seguridad adoptadas por el gobierno federal, el gasto para el SNSP correspondiente al año 2000 será de 10 mil 745.9 millones de pesos, cifra superior en 17.8% real a la autorizada para 1999.
Volcadas hacia la seguridad pública, las Fuerzas Armadas y unidades militarizadas, como la PFP, no solo absorben los recursos financieros militares, sino también los policiacos, en perjuicio de los cuerpos civiles como la PGR. De los 5 mil 575.9 millones de pesos destinados a dependencias federales, la mayor parte (3 mil 104 millones de pesos) serán para la PFP. Proporcionalmente, la dependencia con más recursos sería la Secretaría de Marina, con 151.7% de aumento, al pasar de 99.3 millones de pesos en 1999 a 250 millones de pesos en el 2000.
Se prevé que la Sedena reciba 700 millones de pesos en el 2000, equivalentes a un aumento de 5.7% en las asignaciones de recursos federales provenientes del SNSP.
En contraste, la PGR recibirá 350 millones de pesos por asignaciones federales en materia de seguridad pública, lo que significa una reducción de 6.7% respecto del ejercicio fiscal de 1999.
Esta distribución del gasto en seguridad pública muestra varias tendencias.
–El gobierno federal otorga prioridad a la inversión en unidades militarizadas como la PFP.
–La política federal privilegia la inversión en la Armada de México, pero lo hace para fortalecer su papel en la protección de la seguridad pública. Esta tendencia del presupuesto lleva a la armada a alejarse de su misión fundamental de proteger soberanía e integridad del territorio y aguas nacionales.
–La PGR, institución civil a la que le compete la vigilancia del cumplimiento de la ley en el ámbito federal, ve mermada su participación en las asignaciones federales del SNSP.
–La política de la hacienda pública en realidad engruesa el presupuesto militar.
–En términos de presupuesto, las asignaciones del SNSP se orientan hacia el fortalecimiento de las misiones internas de las Fuerzas Armadas.
¡Firmes… ya!
El gasto también presenta las dos caras de la moneda militar en México: la enorme debilidad del control civil horizontal sobre los asuntos castrenses y el aumento de los espacios de autonomía de las Fuerzas Armadas.
Poco se ha hecho para fortalecer y ampliar las relaciones horizontales, y por tanto el control civil sobre los asuntos militares, en particular sobre el presupuesto de las fuerzas armadas. A pesar de que la LVII Legislatura del Congreso de la Unión (1997-2000) contó con una mayoría opositora en la Cámara de Diputados, no modificó ni debatió las tres propuestas de presupuesto de egresos para las Fuerzas Armadas que le presentó el Ejecutivo federal.
El rezago en el control civil se acentúa por el hecho de que los secretarios de Defensa y de Marina en México no son civiles, como ocurre en la mayoría de los países de América Latina, sino militares activos con alto rango en la jerarquía castrense. Esto fomenta que los militares conserven el monopolio del conocimiento y, por tanto, el control de asuntos cruciales de la política de defensa, como son, entre otros, la administración del riesgo, disponibilidad, entrenamiento, educación, tácticas, creación de nuevas unidades y compra de armamento y equipo militar.
Bajo circunstancias extremas de debilidad civil, ese desequilibrio cívico-militar podría conducir al desarrollo de un sistema de corrupción en el cual no hay supervisión o control sobre el gasto de los fondos militares.
Al mismo tiempo, en los últimos cinco años, se incrementó la participación de los militares mexicanos en la definición de la política de seguridad. Los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina, así como otros mandos y jefes castrenses de menor jerarquía, participan de manera relevante en todos los centros de decisión sobre la política de seguridad: el Gabinete de Seguridad Nacional, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, así como la PGR y otros cuerpos de seguridad, como la PFP y el Centro de Planeación para el Control de Drogas.
Este incremento de la influencia militar puede constituir un riesgo serio para fortalecer el poder civil y la construcción de la democracia en nuestras sociedades. Cuando los militares tienen un papel importante en la política doméstica, la decisión de seguridad nacional normalmente se queda en sus manos, lo que genera una política que no refleja necesariamente los intereses nacionales.
Siempre leales
De acuerdo con la lista de objetivos estratégicos de la Sedena, la defensa de la soberanía e integridad territorial aparece en quinto lugar de prioridad, por debajo del combate al narcotráfico; la eficiencia operativa y logística del Ejército y la Fuerza Aérea; el desempeño eficaz de las entidades del sector Defensa, así como el auxilio a la población civil y la realización de obras y acciones en casos de desastre.
Esta definición de prioridades estratégicas tiene un efecto directo en la distribución del gasto militar y arroja dos posibles implicaciones.
La primera indica que los militares mantienen su obediencia histórica a las órdenes presidenciales, a pesar de que su cumplimiento la pueda alejar de sus misiones profesionales fundamentales: la defensa del territorio y la soberanía nacional frente a amenazas externas.
La segunda implica que las Fuerzas Armadas se considerarían a sí mismas como las únicas capacitadas para cumplir con misiones relacionadas con la seguridad pública interna.
En la exposición de motivos del capítulo V.5 del “Proyecto de presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal del año 2000” se expone una superposición del plano de la defensa de la soberanía nacional con el de la seguridad interna, de ahí que el subcapítulo que justifica el gasto de las Fuerzas Armadas se titule “Defensa de la soberanía en el orden interno”. En cambio, el campo de lo que el Ejecutivo federal entiende como la” Defensa de la soberanía en el ámbito internacional” le ha sido asignado a la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Esta superposición relega a las Fuerzas Armadas al ámbito interno y las aleja administrativamente del externo, que es su campo privilegiado de acción en cualquier país del mundo donde impere un sistema democrático de gobierno.
Por otra parte, el entrenamiento del personal militar, junto con la logística y planeación de operaciones, vive un proceso de descentralización acorde con las características de la zona o de la región militar. Se rompe así con una forma rígida de control presidencial establecida desde el gobierno de Miguel Alemán, con base en la transmisión vertical de órdenes presidenciales al secretario de la Defensa.
Pero dicha descentralización implica el desarrollo de políticas de defensa diversificadas en cada una de las 12 regiones y 41 zonas militares. La peor consecuencia de este proceso podría resultar de la contradicción entre una política regional en materia de entrenamiento, logística u operaciones militares, con las directrices federales que emanan del alto mando o de la propia Presidencia de la República.
Más aún, la tendencia para crear fuerzas especiales otorga al Ejército una mayor movilidad y efectividad operacional. En el contexto de la descentralización, esta nueva flexibilidad y autonomía podrían ser amenazas potenciales muy serias para el control civil.
Por otra parte, la labor social desarrollada por la Sedena puede verse desde dos perspectivas. Una es positiva pues allega recursos y servicios básicos a comunidades rurales remotas a las que no llega el apoyo de las dependencias federales. Pero la otra es que involucra directamente a los militares en asuntos políticos y sociales que escapan a su esfera de competencia. Sirve, además, para fines de inteligencia militar, pues permite recopilar información privilegiada sobre la condición de esas poblaciones, el grado de descontento social, así como la violencia potencial en esas localidades. Como señala Roderic Ai Camp: una exposición continua de los militares a problemas sociales y políticos aumenta el potencial de que el cuerpo que forman pretenda involucrarse en misiones políticas, no militares, y refuerce su capacidad para realizar esas tareas.
El hecho de contar con una capacidad autónoma en materia de inteligencia a la par de la Secretaría de Gobernación fortalece la habilidad militar para presentar sus propias recomendaciones ante grupos conjuntos de policías y militares, así como ante el Gabinete de Seguridad Nacional.
