Inexactitudes, errores y hasta falsedades encontró la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en los argumentos esgrimidos por el presidente Ernesto Zedillo dentro del juicio que enfrentó hasta el jueves 24, por negarse a entregar información sobre los fideicomisos de Banco Unión, mediante los cuales se desviaron fondos para financiar su campaña electoral en 1994.
A partir de una interpretación “armónica” de la Constitución –que trastocó y clarificó reformas constitucionales impulsadas por el propio Zedillo–, el máximo tribunal del país juzgó que en ese juicio el presidente pretendió escamotear al Poder Legislativo el instrumento jurídico que, desde 1995, tienen los Poderes de la Unión –municipios, estados, legislaturas, tribunales y federación– para reclamarse entre sí posibles arbitrariedades.
En ejercicio de su función primordial de salvaguardar y hacer respetar la Constitución por primera vez en la historia de gobiernos priístas, la Suprema Corte hizo valer su autoridad y detuvo lo que en su opinión hubiera sido una flagrante violación al derecho de información consagrado en el artículo Sexto constitucional, “vinculada con el respeto a la verdad”.
Para llegar a esa conclusión, la SCJN recurrió a la misma tesis de jurisprudencia (denominada “del engaño”) que, en junio 1996, empleó para juzgar como mentiroso al gobernador Rubén Figueroa por la versión que dio sobre la matanza de campesinos en Aguas Blancas, Guerrero, en agosto de 1995, fallo que fue posible gracias a que el presidente Zedillo solicitó al máximo tribunal ejercer su facultad constitucional de investigar asuntos en los que resulten violadas “gravemente” las garantías constitucionales.
Cita la tesis:
Si las autoridades públicas elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas propensión de incorporar a nuestra vida política lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la manipulación y la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad.
En una sentencia que será histórica, no por la interpretación jurídica a que se llegó, sino porque la Corte parece haber puesto fin a la relación de dependencia con el Ejecutivo, en la sesión pública del jueves 24, el pleno de ministros le marcó al presidente los límites de sus atribuciones y facultades constitucionales –sobre todo en materia de empréstitos.
Para enmendar la violación a la Constitución en que el presidente incurrió al negarse a proporcionar información sobre los fideicomisos de Banca Unión, la Corte le dio un plazo de 30 días para que entregue a la Cámara de Diputados la información solicitada desde febrero de 1998. El mismo jueves 24, el presidente Zedillo dio rápida respuesta a la sentencia al informar que ya había girado instrucciones para que la Secretaría de Hacienda y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, entreguen la información solicitada, que se había negado a proporcionar esgrimiendo el secreto bancario.
La resolución de la Corte se produjo 18 meses después de que el PAN y el PRD en la Cámara de Diputados descubrieron –dentro del paquete de reformas financieras que Zedillo envió en febrero de 1998 para su aprobación– una cláusula por medio de la cual el Ejecutivo solicitaba reconocer como deuda pública los pasivos del programa de rescate bancario, el Fobaproa.
A partir de entonces, los diputados panistas y perredistas solicitaron al Ejecutivo acceso a los expedientes del Fobaproa para conocer el destino que tuvieron los casi 800 millones de dólares, que ahora deberá pagar el pueblo mexicano. La Cámara ordenó una auditoría y para ello designó al auditor canadiense Michael Mackey, pero se toparon con la cerrazón oficial.
El conflicto detonó en junio de 1999 cuando, desde Australia, Carlos Cabal Peniche, expresidente del Consejo de Administración de Banco Unión, reveló que apoyó por lo menos con 25 millones de dólares, mediante Banco Unión, las campañas políticas de Luis Donaldo Colosio, Ernesto Zedillo y de Roberto Madrazo en Tabasco, entre 1993 y 1994. Los recursos fluyeron a través de fideicomisos en los que el PRI figuró como el principal beneficiario.
Con estos elementos, la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados solicitó información de los fideicomisos, primero, ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV); después, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); posteriormente, ante la Secretaría de Gobernación (SG) y, por último, al presidente Zedillo. El argumento central de esas instancias fue que no podían proporcionar información por que se corría el riesgo de violar el secreto bancario.
En respuesta, en septiembre de 1999, la Cámara de Diputados entabló juicio de controversia constitucional contra la reiterada negativa oficial de abrir los archivos de Banco Unión. El alegato de los legisladores fue que, con su negativa, el Ejecutivo impedía que la Cámara de Diputados ejerciera su facultad de examinar la cuenta pública.
En sus conclusiones, la Corte determinó que la negativa del Ejecutivo rebasó su ámbito de competencias y obstaculizó la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para examinar la cuenta pública del gobierno federal, que tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera y, en caso de irregularidades, determinar responsabilidades.
“Debe precisarse que esta revisión de la cuenta pública es un instrumento jurídico destinado a comprobar una operación pretérita como el uso correcto que el Ejecutivo Federal hizo de los recursos públicos autorizados en el Presupuesto de Egresos.”
En el documento de 839 fojas –cuya copia tiene Proceso–, la SCJN señala que “en un régimen democrático la revisión de la cuenta pública debe significar un juicio crítico, imparcial y objetivo, de la obra realizada por el ejecutor del presupuesto, señalándole las deficiencias si las hubiese, pero, además, en forma principal establecer si existió un desbordamiento en gastos no autorizados”.
Las argucias de Zedillo
Varios fueron los argumentos que el Poder Ejecutivo trató de hacer valer para que la Corte desechara y no entrará al estudio de fondo de la controversia planteada por los legisladores del PAN y el PRD.
Así, en su respuesta a la demanda de controversia, planteó que el diputado Carlos Medina Plascencia carecía de “legitimidad jurídica” para representar a la Cámara en el juicio; que Medina Plascencia se presentó a título personal y no en representación de la Cámara; que su nombramiento como presidente de la mesa directiva estuvo a cargo de una comisión “espuria”; que la controversia se presentó “extemporáneamente” y que el juicio versaba sobre “problemas de legalidad no de constitucionalidad”, por lo que no tocaba su estudio a la Corte.
Según el Ejecutivo, la Corte debía desechar la controversia constitucional porque su negativa no representaba una invasión de esferas de competencia de la Cámara de Diputados ni le impedía desarrollar sus facultades. En este sentido, argumentó que la facultad de solicitar información compete a todo el Congreso de la Unión y no sólo a una de sus Cámaras.
Para desenmarañar este punto, la Corte interpretó el contenido del artículo 73 constitucional referente a las facultades compartidas por las Cámaras de Diputados y Senadores. Del estudio se desprendió que entre las facultades exclusivas de los diputados está la de revisar la cuenta pública. Paralelamente, se estudió el contenido del artículo 105 constitucional, y su respectiva Ley Reglamentaria, que establece la controversia constitucional como un instrumento de defensa de los poderes.
Se advierte con toda claridad –expone el proyecto de la Corte– que las controversias constitucionales que puedan suscitarse entre los poderes federales o locales o entre las distintas entidades políticas que conforman nuestra república, tienen como finalidad fundamental el establecimiento de un medio de defensa judicial en el que los poderes o entidades que se consideren afectados por actos realizados por otro poder o entidad, puedan defender ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación sus respectivas esferas de atribuciones, sin importar que éstas sean compartidas o exclusivas.
Además, si se aceptara la pretensión de las demandadas, en el sentido de que solamente el Congreso de la Unión puede actuar en defensa de las atribuciones que le confiere el artículo 73 de la norma fundamental, la controversia constitucional se volvería prácticamente nugatoria, pues el ejercicio de la acción que se confiere en lo individual a cada una de las cámaras, estaría supeditada a la voluntad de la otra, con lo que se desconocería la intención del poder revisor de la Constitución, plasmada en el artículo 105, fracción I, inciso c), constitucional.
Respecto del alegato de que el diputado Medina Plascencia carecía de personalidad jurídica, debido a que la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política había sido extinguida por una reciente reforma a la Ley Orgánica, la Corte determinó que ese razonamiento es “inexacto”.
Y agrega:
Tampoco es verdad que la actora (Cámara de Diputados) haya promovido la controversia constitucional a título personal toda vez que en el escrito de demanda quedó claro que el diputado se acreditó como representante legal de la Cámara.
De lo anterior se concluye que sin duda alguna el diputado Carlos Medina Plascencia promovió la presente demanda en representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no a título personal como erróneamente se alega.
De igual forma –continúa el proyecto–, resulta inexacto que la demanda de controversia debió suscribirse tanto por el presidente de la Mesa Directiva como por el director General de Asuntos Jurídicos, por así haberse establecido expresamente en el Punto de acuerdo de siete de septiembre de 1999.
Por otra parte, la Cámara de diputados alegó que:
“El Ejecutivo Federal, directamente y por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, está obligado a proporcionar la información y documentación que obre en sus archivos y coadyuvar con este Órgano Legislativo para que las instituciones de Banca Múltiple lo hagan también, lo que implica, obviamente, que su intervención se realice dentro del marco de sus atribuciones legales como constitucionales.
“El requisito de procedibilidad para que se proporcione la información y documentación requerida para la elaboración de las auditorías a las personas encargadas para ello, es que la institución de banca múltiple requerida se encuentre intervenida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, o hubiese participado de los programas de saneamiento financiero mediante operaciones distintas a la compra de cartera vencida; sin que importe el tipo de información, documentación o acto jurídico que se requiera, sólo interesa que la institución bancaria se ubique en los supuestos antes referidos.”
Al respecto, la Corte estableció:
En el caso que nos ocupa las autoridades demandadas se abstuvieron de proporcionar información relacionada con Banco Unión, Sociedad Anónima, misma que, como lo admiten las autoridades demandadas, se encuentra intervenida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; por lo que es claro que se ubica dentro de los supuestos establecidos en los Transitorios Quinto y Séptimo del Decreto que expidió la Ley de Protección al Ahorro Bancario y, en consecuencia, las autoridades demandadas estaban obligadas a entregar la información y documentación requerida, o realizar las diligencias necesarias para su obtención.
Y como argumentó la Cámara de Diputados, la Corte consideró como inexacto que se viole el secreto bancario establecido en el artículo 118 de la Ley de Instituciones de Crédito, pues éste constituye un derecho subjetivo atribuido exclusivamente a los usuarios del servicio bancario, o sea, se instituye para evitar que se hagan públicas o del conocimiento de terceros situaciones económicas que se ubican en el ámbito de la privacidad, pero en el caso de los fideicomisos de Banco Unión se trata de fondos que se transfirieron a deuda pública.
La fracción IV del artículo 74 –expone el proyecto– establece que corresponde en forma exclusiva a la Cámara de Diputados examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, y a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara el examen de la cuenta pública, la cual tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, si ésa se ajustó a los criterios señalados por el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y en su caso para determinar las responsabilidades conducentes.
Debe precisarse que esta revisión de la Cuenta Pública es un instrumento jurídico destinado a comprobar una operación pretérita como el uso correcto que el Ejecutivo Federal hizo de los recursos públicos autorizados en el Presupuesto de Egresos.
En su fracción VIII, el artículo 73 constitucional otorga al Congreso de la Unión, entre otras, la facultad para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y, para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.
Estas facultades implican un mecanismo constitucional de control legislativo sobre el Ejecutivo en materia de empréstitos, pues si bien estos créditos son contratados por el Ejecutivo, corresponde al Congreso de la Unión tanto dar las bases para su celebración como aprobarlos, reconocerlos y, en su caso, mandarlos pagar.
Y añade que el artículo 72, inciso h), refuerza que los proyectos de ley que versen sobre empréstitos, contribuciones o impuestos deben discutirse, primero, en la Cámara de Diputados.
La teleología del citado precepto, atiende a la soberanía popular consagrada en el artículo 39 de la norma fundamental que se ejerce a través de la representación del pueblo conforme al artículo 41, primer párrafo, de la propia norma suprema que radica en la Cámara de Diputados y que protege los intereses superiores de la nación.
Ahora bien, en el caso específico de la facultad que posee el Congreso de la Unión para reconocer y mandar pagar la deuda nacional, debe entenderse que el Poder Legislativo Federal posee la atribución de reconocer, no reconocer, o reconocer parcialmente la deuda nacional, pues de otra forma sería nugatoria dicha facultad.
El mismo jueves 24, mediante un boletín de prensa, el presidente Zedillo se declaró respetuoso del principio republicano de división de poderes e inclusive presumió que él mismo impulsó parte de los cambios que hoy permiten que la Corte juzgue en última instancia los conflictos entre poderes.
“De hecho –citó el comunicado–, el propio Ejecutivo Federal ha alentado el fortalecimiento del régimen de división de poderes. La primera reforma constitucional promovida por el Ejecutivo en esta administración fue, precisamente, para sentar bases firmes a fin de que el Poder Judicial sea genuinamente independiente y esté capacitado para cumplir sus responsabilidades.
“Esta reforma amplió las atribuciones de la Suprema Corte para resolver las controversias entre los distintos poderes y órdenes de gobierno”, concluyó.
