Cientos de extranjeros expulsados desde el estallido zapatista

Cientos de extranjeros expulsados desde el estallido zapatista
Contra el derecho y las convenciones internacionales, el artículo 33 de la Constitución “legaliza la arbitrariedad”
Homero Campa
Tal como está redactado, el artículo 33 de la Constitución —que faculta al Ejecutivo para expulsar a extranjeros del territorio nacional— es un “vestigio del presidencialismo” que legaliza “la arbitrariedad”
Su aplicación “excluye” a los extranjeros de los derechos que consagra la propia Carta Magna y viola leyes y pactos internacionales sobre derechos humanos que México ha suscrito
Más aún: usarlo como recurso para una expulsión puede meter en aprietos al gobierno mexicano ante la comunidad internacional
De hecho, la Comisión de Asuntos Fronterizos del Senado de la República fundamenta ya una iniciativa para reformarlo en el próximo período de sesiones que arranca en marzo y, en el ámbito internacional, el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil, por sus siglas en inglés) espera la oportunidad de solicitar una opinión consultiva sobre este artículo a la Corte Interamericana de Derechos Humanos
A la luz de las recientes “expulsiones técnicas” de 43 observadores extranjeros, cinco expertos en el tema analizan —por escrito o en entrevista— el artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: exponen en detalle las garantías que conculca; explican las limitantes para impugnar su aplicación; señalan sus contradicciones con el derecho internacional y advierten del peligro que, en la esfera internacional, corre el gobierno mexicano al aplicarlo
Ellos son: Carmen Herrera, directora del Programa Regional para Centroamérica y México de Cejil, con sede en Costa Rica; Sergio Corcuera, coordinador del Programa de Derechos Humanos de la Universidad Iberoamericana; Jorge Fernández Mendiburu y Mario Patrón, abogados del Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez”; y Víctor Blanco Fornieles, especialista en derecho constitucional del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)
El artículo 33 constitucional establece:
Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 Tienen derecho a las garantías que otorga el capítulo 1, título primero, de la presente Constitución; pero el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente
Los extranjeros no podrán, de ninguna manera, inmiscuirse en asuntos políticos del país
Con base en este artículo, el Ejecutivo ha expulsado a muchos de los extranjeros que han venido a México con fines humanitarios o de observación de los derechos humanos a raíz del movimiento zapatista en Chiapas A otros los ha expulsado con base en la Ley General de Población En total, la cifra ronda los 450 Además están los 43 que, el 4 de enero, fueron citados por el Instituto Nacional de Migración para explicar sus actividades en San Andrés Larráinzar La mayoría de ellos ya salió del país sin que se les aplicara tal artículo y sin que, a juicio de Gobernación, fueran expulsados
Derechos conculcados
Mario Patrón y Jorge Fernández Mendiburu apuntan en un escrito entregado a Proceso: “El artículo 33 resulta ser un instrumento cómodo para el Estado mexicano para ejecutar expulsiones que dan pie a la arbitrariedad, pues conculcan garantías básicas para la defensa mínima del extranjero
“Por tal razón, este precepto constitucional es un generador de violaciones de los derechos humanos, básicamente en dos sentidos: el primero, a través del agravio directo que se comete al observador internacional, y el segundo, como un impedimento para que se conozca el estado de los derechos humanos a través de la observación internacional”
Enumeran las garantías conculcadas en la aplicación de este artículo:
—La garantía de audiencia y consiguiente derecho de defensa: pues el precepto faculta al Ejecutivo para expulsar al extranjero sin juicio previo e inmediatamente, sin la necesidad de cumplir las formalidades esenciales de un procedimiento, dentro de las cuales se encuentra la oportunidad de ofrecer pruebas para desvirtuar lo que se le imputa y el derecho de defensa Ello ocurre pese a que el artículo 14 de la misma Constitución establece que todo acto de privación de algún derecho debe ocurrir mediante juicio previo y ante tribunales establecidos con anterioridad
—El derecho a la administración de justicia: pues el Ejecutivo, al juzgar como “inconveniente” a un extranjero y expulsarlo de inmediato al margen de los órganos judiciales, realiza un acto de negación de justicia Así, la autoridad se convierte en parte acusadora, juzgadora y ejecutora Ello a pesar del que el artículo 17 de la propia Carta Magna señala que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales competentes para impartirla
—Derecho a la fundamentación y a la motivación: pues, según el artículo 14 constitucional, todo acto de la autoridad competente debe estar debidamente “fundado y motivado” Es decir, que exista una causa, actividad o acción debidamente comprobada para una expulsión Esto es lo que no ha hecho el Ejecutivo al aplicar el artículo 33, convirtiendo esta facultad discrecional en arbitraria
Legalizar la arbitrariedad
En un análisis por escrito, el constitucionalista Víctor Blanco observa, de entrada, que el 33 contradice al artículo 1 y el capítulo de garantías individuales de la propia Constitución que, en plano de igualdad, otorga los derechos fundamentales a toda persona (nacional o extranjera) que se encuentre en territoro nacional
Incluso, subraya, el artículo 33 “va más allá de lo previsto por el artículo 1 y contradice el principio de igualdad” Es, dice, “la única excepción a este principio” de la Carta Magna
Así, sostiene, “el artículo 33 da entrada a una privación de garantías individuales para los extranjeros que son expulsados por el Ejecutivo” No se trata de una restricción de derechos previsible por lo dispuesto en el artículo 1 constitucional, sino de una “exclusión de derechos, pues el ejercicio de la facultad otorgada al Ejecutivo por el artículo 33 es definitivo y absoluto y provoca que el extranjero se vea privado de las garantías individuales vinculadas con la permanencia en el país (previstas en el artículo 11 constitucional) y, también, con las relativas a la legalidad (artículos 14 y 16)”
Patrón y Fernández señalan otra anomalía: “El artículo 33 dice que su aplicación es facultad exclusiva del Ejecutivo, pero de acuerdo con el artículo 80, el Poder Ejecutivo se desposita en una persona: el presidente de la República Como es una facultad de excepción no delegable, a él directamente le competería aplicar las expulsiones, y no al director general de Gobierno de la Secretaría de Gobernación”
Para Corcuera no basta con que el artículo 33 sea constitucional para que esté fundado en derecho Explica: “Según los estándares internacionales, una ley es considerada como buena y válida no porque aparezca en la Carta Magna, sino porque es suficientemente clara para otorgar un mínimo de garantías fundamentales a la persona sujeta a sanción Pero como el 33 faculta al Ejecutivo para expulsar a extranjeros cuando ‘lo juzgue conveniente’ y como es un precepto de nuestro máximo cuerpo jurídico, pues estamos ante la legalización constitucional de la arbitrariedad”
De manera similar, Blanco dice que la facultad concedida al Ejecutivo por el artículo 33 no es “discrecional”, sino “arbitraria” Explica: “En la discrecionalidad, la autoridad tiene límites que impone la norma misma, y en ese marco se mueve La arbitrariedad carece de límites precisos, y la determinación del acto se deja por completo en manos del titular en función”
Según Patrón y Fernández, los medios para impugnar la aplicación del artículo 33 son escasos y sumamente limitados El juicio de amparo ante el Poder Judicial se presenta generalmente cuando el extranjero salió ya del país dado el carácter inmediato de su expulsión y la inexistencia de juicio previo Luego, como el Poder Judicial aún no tiene cabal independencia del Ejecutivo, los tribunales federales, o niegan el amparo o conceden un llamado “amparo para efectos” Éste tiene la limitación de que, si bien reconoce la inconstitucionalidad de la expulsión, otorga una segunda oportunidad al Ejecutivo para volver a “motivar y fundamentar” la expulsión que ha sido consumada Si el extranjero se vuelve a amparar, el tribunal puede dar otra oportunidad al Ejecutivo para fundamentar su decisión, y se convierte en una cadena interminable
Los expertos muestran reservas sobre la última parte del artículo 33: Los extranjeros no podrán, de ninguna manera, inmiscuirse en asuntos políticos del país
En principio, dicen, es correcta si se trata de los derechos políticos que permiten a los mexicanos participar en la formación y funcionamiento de los órganos del Estado Pero la expresión es tan genérica que el gobierno mexicano la extiende de manera arbitraria a actividades de promoción y protección de derechos humanos o a otras actividades que los extranjeros visitantes no pueden identificar como asuntos políticos
Corcuera explica: “Estoy de acuerdo en que México mantenga una política de defensa de la soberanía nacional respecto de injerencias de otro país en aquellos temas que son esencialmente internos Pero no hay que confundirlos con temas que no lo son: El respeto a los derechos humanos es también competencia de la comunidad de Estados en su conjunto, es una norma de orden internacional Éste es el límite de la soberanía Y en un mundo globalizado, la salvaguardia de los derechos fundamentales y la presencia de organismos civiles domésticos y extranjeros es importantísima”
En la mira internacional
Todos coinciden: El artículo 33 contradice los principales pactos y convenciones internacionales en materia de derechos humanos que hacen referencia expresa a las garantías de los extranjeros que se encuentren en uno de los Estados miembros Su aplicación, obviamente, es una violación a dichas normas
Tales son: la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto de los Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Convención sobre Condición de Extranjeros
Carmen Herrera, directora del Programa Regional para Centroamérica y México de Cejil —organización internacional de derechos humanos que ha llevado a la Comisión Interamericana casos de extranjeros expulsados de territorio mexicano— dice en entrevista:
“México ha ratificado las convenciones más relevantes sobre el tratamiento de derechos humanos Pero ha presentado ‘reservas’ (su no aplicación) en el caso del tratamiento específico de los extranjeros Así, puso reservas a los artículos 5 y 6 de la Convención sobre Condición de Extranjeros, que otorga a éstos todas las garantías individuales que proporciona a sus nacionales y señala que sólo por motivo de orden y seguridad pública puede expulsar extranjeros
“Igualmente, puso reservas al artículo 13 del Pacto de Derechos Políticos y Civiles, que establece que un extranjero sólo podrá ser expulsado en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley y de someter su caso a revisión ante autoridad competente Este artículo hace una salvedad: imperiosas razones de seguridad nacional”
En ambos casos, el gobierno mexicano presentó reservas apelando al artículo 33 de su Constitución Con ello, dice la jurista, “incurre en irresponsabilidad internacional, toda vez que dichas reservas se configuran como una negación de derechos a individuos, en este caso extranjeros, que se encuentran bajo su jurisdicción”
En diciembre, México reconoció la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero de nueva cuenta puso reserva para los casos en los que podría aplicar el artículo 33 constitucional
“En el fondo —dice Herrera— lo que pretende el gobierno mexicano es preservar el carácter sumamente discrecional de su actuación respecto a los extranjeros Sólo que los tratados internacionales no le autorizan a limitar sus derechos fundamentales”
—¿La Corte Interamericana puede condenar el artículo 33 de la Constitución?
—Sí Hay dos opciones: por un caso concreto de expulsión posterior al reconocimiento de la jurisdicción de la Corte por parte de México (las expulsiones previas ya no funcionan porque no hay retroactividad) o por solicitud de una “opinión consultiva”
Al respecto, dice que Cejil “espera que se presente la oportunidad jurídica y fáctica para que la Corte Interamericana conozca sobre el artículo 33 y se pronuncie”
Comenta que lo hará con base en el siguiente argumento: “La reserva a la jurisdicción de la Corte es nula porque México aceptó sin reserva la Convención Americana sobre Derechos Humanos (que también otorga garantías a los extranjeros) Esta convención da sustento a los pronunciamientos de dicha Corte Así, México no puede aceptar los articulados de esta ley y luego desconocer un pronunciamiento basado en ella”
Santiago Corcuera coincide: “Esa reserva presentada ante la Corte Interamericana es nula Dos son las razones: primera: Si México no hizo una reserva en el momento de adherirse a la parte sustantiva (la convención) no puede hacerla después en la parte adjetiva (la jurisdicción de la Corte) Segunda: La Corte Interamericana seguiría los pasos de su similar europea, la que ya abordó un caso similar al que puede presentarse en México Fue el caso Loizidou En él, la Corte Europa desconoció la reserva que había presentado Turquía para el caso de afectación de un extranjero en el norte de Chipre”
Según este especialista, quizás a ello se debe que no ha sido expulsado ningún extranjero aplicando el artículo 33 desde que México reconoció en diciembre de 1998 la competencia de la Corte Interamericana A los posteriores expulsados les aplicaron la Ley de Población que, dice, ha sido reformada para tener un mínimo de garantías procesales La expulsión ha funcionado por vía administrativa
Con base en su experiencia en los procesos jurídicos internacionales, Corcuera esboza un escenario —poco deseable, pero probable— para el gobierno de México:
“Si el Ejecutivo expulsa a un extranjero aplicando el 33 sin derecho de audiencia, el afectado podría presentar su caso a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Ésta emitiría una resolución que expresaría que la aplicación del 33 es contraria a la convención y recomendaría a México corregir su acción México se negaría aduciendo que actuó conforme al 33 y que la Constitución tiene mayor jerarquía que la convención para efectos domésticos La comisión replicaría que el derecho internacional establece que ningún Estado puede usar como pretexto su derecho doméstico para no cumplir con sus obligaciones internacionales Volvería a pedir a México cumplir con la recomendación Si México se niega, la comisión haría público el informe y turnaría el caso a Corte Intera-mericana En la fase preliminar, México diría a la Corte: ‘Abstente de conocer sobre este asunto porque yo hice reserva y por tanto no tienes competencia’ La Corte, siguiendo los pasos de su similar europea, contestaría: ‘Tu reserva del 33 es nula; por tanto, conozco del caso
“Y aquí ya el gobierno de México no podría parar el proceso En este escenario la Corte probablemente terminaría por condenar a México, pedir que restituyera los derechos al afectado y recomendar al gobierno reformar el artículo 33 México se enfrentaría al descrédito internacional y al dilema de cumplir o no con un acto legislativo del más alto nivel: reformar este artículo de la Constitución”
Reforma en cierne
Para los especialistas no hay vuelta de hoja: hay que reformar el artículo 33 y evitarse dificultades internas y las eventuales condenas morales de la comunidad internacional
Una iniciativa al respecto se cocina en la Comisión de Asuntos Fronterizos del Senado de la República, que preside el panista Ricardo García Cervantes Este legislador ya había presentado otra iniciativa al pleno del Senado, en diciembre de 1998, que fue turnada y se encuentra sin dictaminar
Ahora —con la participación del Comité para la Protección de los Trabajadores Migratorios y de otros especialistas— intenta mejorarla y enriquecerla “Estamos buscando un consenso lo más amplio posible Trataremos de crear consultas abiertas y breves en febrero para tenerla lista en marzo, cuando arranca el próximo período de sesiones”, comenta García Cervantes
Confía en que, si la fundamentan adecuadamente y logran el apoyo del PRD y del PRI —porque, dadas las circunstancias, “hasta a ellos les conviene”—, esta vez podría pasar
Y es que, señala, actualmente es más fácil porque “el gobierno quiere revivir su uso En cambio, antes —como estaba en desuso— no le veían sentido a pronunciarse sobre ella”
Hasta el momento, comenta el senador, varias son las alternativas que se manejan en la reforma a este artículo Primera, eliminar la parte que dice: El Ejecutivo tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente
De esta suerte, las expulsiones se aplicarían en función del artículo 14 constitucional, que confiere a cualquier persona el derecho de defenderse por actos de la autoridad
Segunda: cambiar algunas palabras para restringir la facultad discrecional del Ejecutivo e incorporar al 33 el concepto de “seguridad nacional”
Y la tercera: eliminar la parte conflictiva, e incorporar en el artículo el concepto de seguridad nacional y todos los conceptos que prevé el derecho internacional
“Vamos a ver en qué resulta”, añade el senador García Cervantes