El Plan, dirigido a romper tensiones
Se apartó el comercio de las prioridades sociales
Durante las últimas décadas, la producción y distribución de bienes y servicios se apartaron progresivamente de las prioridades sociales Se abrió así una brecha entre las demandas reales y las necesidades básicas de la mayoría de la población, “que exige actualizar permanentemente el contenido de la tarea pública para reforzar su identificación con las necesidades populares”
En estos tiempos se inicia el diagnóstico en que se basa el Plan Sector Comercio 1980-1982, sometido al Presidente A lo largo de sus 120 cuartillas —una copia de las cuales obtuvo Proceso— el documento se esfuerza en identificar las enormes dificultades que enfrentan las actividades comerciales y encontrar formas para superarlas La reorientación de la acción pública que el Plan considera indispensable “acarrea formas de ruptura de las inercias económicas e institucionales que genera muchas tensiones entre los sectores que integran la sociedad” Hace falta, por tanto, evitar que la atención de los problemas urgentes de la coyuntura, a lo que es muy sensible el Sector Comercio, retrase la corrección estructural requerida”, la cual busca romper el interés de las mayorías, “que es el compromiso esencial del Gobierno”
Tendencias estructurales
El Plan destaca, en su análisis de la situación general algunos aspectos que considera de especial importancia:
—La progresiva internacionalización de la economía “impulsa cambios en la estructura productiva del país en sentido diferente y a menudo contrario a las necesidades sociales, sobre todo al propiciar una creciente insuficiencia en la producción de alimentos de consumo popular, en cuyo abasto el país debe ser autosuficiente” Ese rumbo alienta el uso de tecnologías que limiten las posibilidades de crear empleos El proceso se traduce “en el desvío de la inversión nacional y extranjera respecto a los intereses de las mayorías, incide sobre la regulación del circulante y conduce a intensificar las presiones inflacionarias” De otro lado, la apertura de la economía al exterior “no ha logrado hasta ahora el equilibrio deseable entre las prioridades internas del desarrollo y la conveniencia de la especialización para aprovechar beneficios del comercio exterior”
—La inflación “acumula tensiones sociales cada vez más agudas” Es preciso combatirla con “aumentos de la producción, jerarquización de las importaciones, regulación de la demanda agregada y eficiente comercial” Entre los factores que contribuyen a impulsar la inflación, el Plan destaca la concentración en la producción de bienes no prioritarios o exportables, la preponderancia de la industria pesada respecto a la de productores básicos en los programas de inversión y la incapacidad de asegurar una oferta adecuada de bienes-salario
—El sistema de comercialización “expresa las distorsiones y debilidades de la estructura productiva” y tiende a amplificar los factores de perturbación Sólo una acción oportuna e integral en los fenómenos comerciales tanto como en los productivos, puede conseguir que, en vez de que sigan su propensión natural, “las actividades comerciales contribuyan a restituir el bienestar a los sectores populares lesionados, al promover la producción de sus consumos”
—La ineficiencia y especulación características del sistema de abasto de los bienes socialmente necesarios “generan escasez y degradan el ingreso familiar” Influyen en esa situación los grupos comerciales más dinámicos, cuya participación “fortalece las tendencias a la concentración de los recursos” Por la escala de sus operaciones, estos grupos pueden ofrecer precios bajos en muchas líneas, obtener altas ganancias y fomentar formas de consumo ajenas a las necesidades básicas de los consumidores populares De esta manera, “se amplía la brecha de eficiencia e ingreso que separa a los grandes establecimientos de los pequeños”
—El comportamiento habitual de quienes participan en la actividad comercial “limita la posibilidad de racionalizar el uso de las divisas disponibles” Al desviarlas a cubrir importaciones de renglones que podrían producirse en el país o para atender exigencias de la demanda interna distorsionada, “reduce la posibilidad de emplear esas divisas en la ampliación de la capacidad productiva nacional de los bienes básicos
Para el Plan del Sector Comercio es urgente “intensificar e innovar acciones y compromisos del Sector Público”, para que sea posible evitar que los procesos en curso conduzcan a un crecimiento inflacionario sin desarrollo social Prevé que, de no corregirse las tendencias actuales, podrían presentarse los siguientes resultados:
—Producción de alimentos básicos rezagados respecto a las necesidades, porque la agricultura comercial empresarial no podrá ampliar su contribución por razones de rentabilidad y riesgo y la economía campesina tampoco, por su baja productividad
—Mayor déficit de viviendas, particularmente para las clases medias, y cuellos de botella en la industria de la construcción, que generarán presiones inflacionarias adicionales
—Producción industrial concentrada en los renglones de mayor rentabilidad, con un creciente rezago de las inversiones para producir bienes de consumo necesario, en particular de vestido y alimentación populares
—Agravamiento del círculo vicioso que limita el uso de las divisas disponibles para fines de desarrollo, por la necesidad de emplearlas en la importación de alimentos
—Agudización de las dificultades para contrarrestar la monopolización creciente de las actividades comerciales y para atender con eficiencia a las zonas marginadas
—Mayor incapacidad del sistema de transporte y almacenamiento para atender las necesidades del abasto popular
Para contribuir al logro de los objetivos nacionales relacionados con mínimos de bienestar y autodeterminación, el Plan considera indispensable:
—Reorientar y reestructurar progresivamente las actividades comerciales, con el fin de estimular la producción y la capacidad productiva de bienes social y nacionalmente necesarios; asegurar un ingreso adecuado a los productores; garantizar el abastecimiento oportuno y al menor precio posible, de los artículos básicos, y promover hábitos de consumo adecuados a las necesidades y capacidades de la población y del país
—Lograr que las actividades comerciales internas y externas estimulen la inversión de carácter nacional; propicien el uso racional de las divisas disponibles para complementar la oferta interna y promuevan exportaciones que generen oportunidades de empleo, fortalezcan la capacidad de negociación en el exterior, permitan un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles y contribuyan a financiar el desarrollo
Dentro de ese marco de largo plazo, los objetivos básicos del Sector Comercio para el periodo 1980-82, son:
a) Organizar una estructura comercial para el abasto popular, regulada por el Estado, capaz de atender las necesidades básicas de la población en particular alimentos, con oportunidad, suficiencia y al menor costo posible
b) Lograr que las actividades comerciales estimulen la producción básica y la capacidad productiva nacional y desarrollen patrones de consumo ajustados a las necesidades y capacidades de la población y del país
c) Conseguir que las actividades comerciales contribuyan a jerarquizar el uso de las divisas disponibles, estimulando la autosuficiencia alimentaria, la diversificación de exportaciones, la importancia socialmente necesaria y la generación de empleos
Para asignar la mayor jerarquía estratégica a la producción y distribución de los artículos relacionados con el consumo popular, el Plan considera indispensable que la política económica del gobierno federal se ajuste al siguiente orden de prioridades:
1) Que el Estado asuma cabalmente su responsabilidad en la producción y distribución de artículos de consumo socialmente prioritario, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes;
2) Que se fortalezcan los sistemas de control oficial de los recursos disponibles, para ajustar su empleo a las prioridades sociales y sancionar a quienes las contradigan con su actividad;
3) Que se consoliden y extiendan los sistemas de estímulo, protección y apoyo de las actividades que se ajusten a las prioridades sociales, especialmente a través de infraestructura, crédito y asistencia técnica, servicios y actividades de información y comunicación social;
—Transformar los compromisos voluntarios entre los sectores en compromisos obligatorios, con base en la concertación participativa y democrática
Estas prioridades, se afirma en el Plan, “requieren medidas trascendentes de política económica” Se necesita, en efecto, “superar las limitaciones y contradicciones asociadas a la relación costos-precios de la producción de los satisfactores básicos, con clara conciencia de la interrelación que existe ente todos los sectores de la economía a través de los márgenes de utilidad La restricción de los precios de los productos básicos implica reducir los niveles de ganancia, lo cual desvía recursos de inversión hacia renglones socialmente prescindibles y agrava las distorsiones estructurales De otro lado, el incremento en los precios de los demás productos se traduce inevitablemente en aumentos de los costos de la producción básica y neutraliza el sacrificio del erario al subsidiarla”
Este problema sólo podrá resolverse “mediante una nueva estructura de producción y distribución que aliente en medida suficiente la inversión en los bienes de consumo popular Para crearla, es indispensable reconocer explícitamente la necesidad de subsidiar tanto la producción básica misma como sus insumos por un lapso prolongado, a fin de lograr la racionalización indispensable de la estructura actual y programar con rigor los subsidios, para darles máxima eficacia y evitar que se otorguen bajo presión extrema o con procedimientos inadecuados”
Se estima necesario, al mismo tiempo, “reforzar los procedimientos de control y programación de la estructura productiva que guarda directa relación con la producción básica” y “prestar atención especial al empleo de tecnologías alternativas, que se adapten mejor a nuestros requerimientos”
La coyuntura
Según el Plan, la situación actual plantea problemas relacionados con la estructura de la producción, que demandan la acción inmediata del Sector Comercio, concertadamente con las de otros sectores
El déficit de alimentos En virtud del incremento en la producción interna, las importaciones de granos y oleaginosas serán menores en volumen en 1979, respecto a las de 1978 Sin embargo, la elevación de los precios en los mercados internacionales hará que aumente su costo (Esta previsión, por cierto, se formuló antes de contar con información sobre los resultados de la cosecha de 1979, que agravan sustancialmente este déficit)
El sistema de comercialización La distribución de alimentos sigue concentrada en el Distrito Federal, cuyas operaciones rigen en medida decisiva las condiciones del mercado nacional Persistirán estrangulamientos en la oferta que se reflejarán en los precios, calidad y volumen de las disponibilidades de alimentos De no haber una intervención estatal profunda y eficaz, continuarán frustrándose los esfuerzos de los productores locales para penetrar las estructuras monopólicas prevalecientes y aumentarán las dificultades para poner en relación directa a productores y consumidores
El sistema de transporte, almacenamiento y puertos El transporte de la producción nacional y las importaciones hasta los centros de consumo constituye el cuello de botella más serio a escala nacional Las soluciones de emergencia en éste y otros renglones resultan onerosas y limitadas, puesto que se requiere un esfuerzo integral de infraestructura básica, para ajustarla a las nuevas dimensiones y necesidades de la sociedad mexicana
La inflación La insuficiencia en la oferta de bienes de consumo popular provoca la elevación de precios y aumenta el sacrificio en el ingreso real de obreros y campesinos La necesidad de evitar un mayor deterioro de la economía popular, mediante la virtual congelación de los precios de un número limitado de productos, se traduce en crecientes subsidios a la producción y al consumo La exigencia ineludible de compensar la pérdida del poder adquisitivo de los trabajadores puede aumentar las presiones inflacionarias si no se incrementa la oferta de bienes salario a un ritmo apropiado
Desarrollo industrial Las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo Industrial admiten la posibilidad de que el producto agropecuario aumente a un ritmo inferior al del crecimiento demográfico Según esto, una porción creciente de las divisas disponibles tendrá que dedicarse a las importaciones de alimentos: 73% de los ingresos de divisas por exportación de hidrocarburos en 1990 La acción pública prevista en la industria pesada —energéticos, petroquímica, siderurgia—, presupone la respuesta correlativa de la inversión privada, cuyo dinamismo, además, se vincula a la existencia de mercados no prioritarios, nacionales e internacionales Para combatir las presiones inflacionarias y aumentar el empleo es necesario comprometer nuevas actividades industriales, para el abasto alimentario, dentro de las previsiones obligatorias del sector público y fortalecer así el proceso de planeación industrial
Programa de defensa de la economía popular
El reconocimiento de estos hechos llevó al Sector Comercio a concebir un programa de acción inmediata, que expresa su compromiso “con la responsabilidad del Gobierno de proteger a los mexicanos con menores ingresos de la carestía y la escasez provocadas por la producción insuficiente de bienes socialmente necesarios”
La estrategia central del Programa consiste en concentrar e intensificar el empleo de los diversos instrumentos de que dispone el Sector y de los que puede concertar mediante compromisos programáticos con otros sectores Tal esfuerzo se orienta a apoyar la producción de alimentos, a organizar mecanismos comerciales que a corto plazo puedan contribuir a asegurar el abasto básico y a regular, con criterios selectivos, los incrementos en los precios, a fin de reducir su impacto en la economía popular
Las principales acciones del Programa comprenden lo siguiente:
1 Terminar los inventarios de bodegas y alimentos, en los términos del Acuerdo del 25 de mayo de 1979, y aplicarlos a la programación de acciones inmediatas de protección del consumo popular
2 Reforzar el sistema de información sectorial, en coordinación con otras dependencias, para disponer oportunamente de los elementos de juicio que sustentan la acción de corto plazo, en particular para la programación de importaciones, de movilizaciones de alimentos, de almacenamiento y de distribución
3 Aplicar el Acuerdo del 29 de junio de 1979 sobre marbetes industriales, para que en los envases se haga constar el precio de fábrica y los ingredientes de los artículos
4 Expedir las nuevas normas comerciales requeridas por el Programa de Defensa de la Economía Popular, en particular el reglamento de publicidad en materia comercial
5 Apoyar y efectuar el seguimiento del Programa de Estabilización de Precios del Sector Privado
6 Organizar apoyos concretos a las tiendas oficiales y al sistema de mercados sobre ruedas
7 Prestar apoyos técnicos y organizativos al pequeño y mediano comercio y a las cooperativas de consumo y reforzar, para ello, las operaciones del Banco del Pequeño Comercio
8 Organizar acciones de apoyo al sector rural, conforme a nuevos lineamientos de política:
—Realizar la compra global de cosechas escasas a precios remunerativos;
—Promover la venta o pignoración de cosechas en forma colectiva, para reducir costos de comercialización;
—Abastecer insumos al menor precio posible, facilitar el uso de costalera, desgranadoras y transporte interparcelario y aplicar selectivamente los subsidios correspondientes a la agricultura temporalera
—Organizar módulos de servicio comercial para apoyar directamente al productor
—Restaurar la red de puntos de venta de productos básicos para abastecer a todos los ejidos y comunidades indígenas en forma directa
9 Organizar acciones de protección del consumidor urbano, que comprendan, entre otros, los siguientes apoyos:
—Reforzar los programas de expansión de los establecimientos de Conasupo
—Ampliar el programa de operación de centros comerciales y otros establecimientos que se construyen y administran con participación de los gobiernos estatales y municipales
—Crear grandes centros comerciales con la participación de organizaciones sindicales y con apoyos financieros del Banco Obrero
—Ampliar la infraestructura comercial de la Impulsora del Pequeño Comercio
—Reestructurar e impulsar el Programa de Productos Básicos, para lanzarlos masivamente al mercado, bajo el esquema Alianza
—Como apoyo de ese Programa, utilizar al máximo la capacidad industrial instalada del sector oficial
10 Emplear los instrumentos de política arancelaria para apoyar las necesidades del abasto y proteger el consumo popular
11 Intensificar la negociación coordinada de las adquisiciones del sector público en el exterior, y promover, de esa manera, mejores términos para las exportaciones Para este fin, es indispensable integrar y aplicar el presupuesto nacional de divisas
Política de precios
El Plan destina un capítulo a la política de precios
En él analiza las bases jurídicas enriquecidas de la política de precios y los nuevos organismos de apoyo y consulta, así como las “adecuaciones legales al Sistema de Costos-Precios para avanzar hacia un sistema que considera no solamente los costos y los precios sino además las utilidades de las empresas”
Se reitera que “el establecimiento de precios constituye un complejo y largo proceso económico y social con una inercia propia, difícilmente ajustable en su desembocadura De hecho, los precios se empiezan a configurar con independencia de las acciones del Sector Comercio Su articulación práctica con los volúmenes de producción, los mecanismos de distribución, el movimiento de salarios, el rigor y sentido de las presiones políticas, etc, determinan un perfil de mercados en donde oferta y demanda se confrontan para determinar los precios reales ajenos a intentos de control De ahí la relevancia de la articulación de los diversos sectores, planes y programas respectivos, para la obtención de los resultados parciales y globales deseados y de las corresponsabilidad de los mismos a lo largo del proceso”
Por ello, el Plan “resalta la urgencia de formular objetivos, metas y políticas de precios, de manera conjunta con los diversos sectores de la administración pública” Mientras tanto, “las adecuaciones de precios deberán estar inscritas en una estrategia global de desarrollo, que promueva la oferta de bienes de consumo básico y de insumos estratégicos, en paralelo con otros objetivos de ampliación de los niveles de empleo y protección del ingreso real de los grupos mayoritarios” De esta manera, afirma el Plan, la política de precios “seguirá siendo un instrumento que procure el equilibrio entre los componentes de la producción, del consumo y el trabajo; característica que no se perderá en los próximos años, aun si las relaciones generales de inversión, producción, empleo y consumo fueran positivas en su conjunto”
Comercio exterior
Especial atención dedica el Plan a los problemas y perspectivas asociadas al comercio exterior Reconoce que, ante las imperfecciones de la economía interna y la progresiva internacionalización de la economía mexicana, “la planeación del comercio exterior constituye una condición necesaria en la coyuntura actual y en el planteamiento del modelo de desarrollo nacional”
Señala el documento que “las exportaciones de petróleo han abierto la posibilidad de que la economía mexicana crezca a tasas que podrían oscilar entre el 8% y el 10% en el resto del presente sexenio, superándose de este modo la restricción que imponía el déficit en la balanza comercial a la definición autónoma de los objetivos y metas nacionales” Parece posible, así, que el Sector exportador se reestructure y “contribuya a lograr que el petróleo se convierta, realmente, en la palanca de transformación de la economía en el sentido y magnitud que lo requiere el desarrollo, en vez de operar como una mera sustitución de las exportaciones tradicionales de México”
En la perspectiva a largo plazo, el Plan señala que “el previsible agotamiento físico o tecnológico de las reservas petroleras destinadas a la exportación obliga a crear desde ahora un sector exportador dinámico y diversificado para que el país se vuelva monoexportador y complementar o suplir las divisas provenientes del petróleo Igualmente, al incrementar rápidamente las exportaciones, racionalizar las importaciones y la protección y continuar la sustitución de las importaciones (en forma selectiva), se coadyuvará a transformar y a dar nuevo dinamismo a la composición de las actividades productivas, acelerando así la generación de empleo”
Al analizar la necesidad de incrementar la oferta exportable, se apunta que no ha de atenderse en forma aislada e irregular, sino en congruencia con la expansión de la demanda interna derivada de las inversiones programadas sectorialmente y, en especial, de las orientadas a garantizar los mínimos de bienestar a la población mexicana
Se puntualiza que el esquema tradicional de sustitución de importaciones y la excesiva protección externa, “apoyos fundamentales de la pasada estrategia de desarrollo”, contribuyeron a diversificar y ampliar el aparato productivo, pero generaron, entre otras, las siguientes distorsiones: la adopción de procesos intensivos en capital, en perjuicio de la utilización de la mano de obra; la discriminación entre diferentes actividades y sectores productivos, que propició el desarrollo de un aparato productivo con serios desequilibrios internos y una composición incompatible, en gran parte, con el grado de desarrollo del país, y el desaliento a las exportaciones
Para revertir tales procesos, afirma el Plan, “se requiere racionalizar la protección y las importaciones y proseguir los esfuerzos sectoriales destinados a elevar la productividad” La revisión del proteccionismo se efectúa, por un lado, mediante la sustitución gradual y selectiva del permiso previo por el arancel y, por otro, a través de la modificación de la protección según las necesidades de desarrollo del país “Se trata de contribuir a elevar la eficiencia del aparato productivo nacional, a lo cual se asocia un objetivo derivado: crear condiciones para estimular la sustitución eficiente de importaciones de bienes de capital y de productos intermedios considerados en el Plan Nacional de Desarrollo Industrial Esto supone que el nuevo proceso de sustitución de importaciones no debe hacerse en forma indiscriminada y con base en una elevada protección frente al exterior, sino a través de la eficiencia de un aparato productivo parcialmente orientado a atender demandas del exterior Este programa ha de contribuir también al logro del autoabastecimiento de bienes de consumo básico”
El Plan prevé “un incremento acelerado de las importaciones de materias primas, bienes de capital y productos intermedios”, así como de productos de consumo popular requeridos para complementar la oferta interna Por ello, “es necesario facilitar la obtención de esos productos en las mejores condiciones posibles y evitar el dispendio de divisas”, para lo cual “se apoyarán y regularán las importaciones para dar preferencia a las de bienes social y nacionalmente necesarios, buscando el uso racional de las divisas disponibles”
De otro lado, afirma el Plan, “un crecimiento de la economía que oscile entre 8 y 10% en los próximos cuatro años implica un aumento medio anual de las importaciones no menor del 25%, y en periodos de uso casi completo del aparato productivo crecerán, como en 1979, en más del 30% Para mantener el déficit comercial en un nivel manejable, sin forzar la realización de ventas de petróleo mayores que las programadas, se estima factible generar exportaciones no petroleras que crezcan a un ritmo medio anual del 15% en lo que resta del presente sexenio, estimación congruente con las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo Industrial
Productos Básicos
El Plan revisa críticamente la evolución de este Programa, surgido a principios de la actual administración para “contar con un mecanismo inductivo de la actividad del sector privado, que permitiera incrementar la disponibilidad de básicos y la estabilización de sus precios” Estima que se avanzó “en la redacción de los instrumentos jurídicos que apoyarían el programa y se dispuso la concesión de estímulos a la producción, fundamentalmente de carácter financiero”, pero que “esas medidas fueron insuficientes para el éxito del programa y se hizo necesario definir una nueva estrategia que implica un gran esfuerzo de producción respecto a un grupo de artículos, fundamentalmente alimenticios, que inciden en grado importante en la canasta de consumos populares y cuya transformación industrial puede respaldarse en gran parte con las instalaciones fabriles del Sector Público”
Para que el Programa de Productos Básicos tenga éxito, el Plan se plantea, en una primera etapa:
—Aplicar toda la capacidad industrial instalada en el sector alimentario oficial, lo que significa, en 1979, producir mensualmente 60 mil toneladas de alimentos para consumo popular
—Celebrar compromisos formales del sector empresarial (industriales y comerciantes) para moderar utilidades y estabilizar precios en los productos básicos que manejan y aportan al programa una parte significativa de sus capacidades de producción y distribución de estos bienes
—Comprometer la garantía del Sector Público de abastecer total y oportunamente los requerimientos de materias primas que demande la planta industrial pública y privada de básicos y solucionar los cuellos de botella que afecten la distribución
Metas de regulación y abasto
Las metas intermedias a los programas de Regulación y Abasto que consigna el Plan comprenden lo siguiente:
—En 1982 se realizarán operaciones comerciales dentro de la red integrada de mercado que representarán un 50% de comercio total nacional de alimentos perecederos
—La producción de artículos básicos realizada por las dependencias coordinadas por el Sector, se duplicará, hasta generar, en 1982, el 19% de la producción nacional de esos artículos
—La intervención estatal reguladora de la comercialización básica se triplicará con creces, tanto en el renglón de ventas directas como en las que se realizan con apoyo sectorial, en el comercio social y en el pequeño comercio, por lo que comprenderá en 1982, el 18% del comercio total de productos básicos
—Los acuerdos para la comercialización de productos agrícolas esenciales celebrados en el Sector Privado conforme a nuevas bases y compromisos formales obligatorios, deberán comprender en 1982 operaciones que representarán un 35% del comercio total de estos productos
En cuanto a las metas operativas, el Plan menciona las siguientes:
—Restaurar la red de puntos de venta de productos básicos a través del sistema de bodegas rurales, hasta establecer 9,000 centros de distribución en ejidos y comunidades, 215 minicentros comerciales en poblaciones de más de 40 mil habitantes y 500 Conasuper en poblaciones entre 10 mil y 490 mil habitantes
—Ampliar la infraestructura comercial de la Impulsora del Pequeño Comercio de sus 18 bodegas actuales a 200, con lo que su radio de acción aumentará a 80 mil pequeños comerciantes y sus ventas para 1982 serán de $12,000 millones
—Utilizar al máximo la capacidad industrial instalada del sector oficial, para incrementar la producción mensual de 66,000 toneladas de alimentos de consumo popular que se logrará en 1979 a 115,000 en 1982
—Establecer, dentro del sector oficial, y concertar con el privado, nuevas fábricas para producir 200,000 toneladas anuales de galletas populares, pan blanco, jabones, detergentes, leche evaporada y alimentos para niños
—Establecer 15 Centros de Abasto en los puntos más importantes del interior del país, que serán ejes de operación en sus respectivas redes de mercados de origen y destino
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