El de la 4T va por la misma ruta que transitaron los gobiernos del PRI y del PAN y que fallaron al tratar de impulsar un banco gubernamental con presencia en los 500 municipios más pobres y alejados del país para distribuir el dinero de los programas sociales. Además, de acuerdo con la información oficial existente, el Banco del Bienestar aún no opera y al cierre de 2020 ya padeció pérdidas por 260 millones de pesos y pasivos por 61 mil millones de pesos.
Los contratos de emergencia con diversos bancos vía adjudicación directa para dispersar los recursos de los programas sociales de la Cuarta Transformación, y el abandono de las redes y cuentas bancarias que dejó el gobierno de Enrique Peña Nieto son la antesala del Banco del Bienestar, cuya operación deberá superar los errores cometidos por el PRI y el PAN con el Banco Nacional de Servicios Financieros (Bansefi).
Aunque los gobiernos del PRI y del PAN también buscaron impulsar, vía el Bansefi, un banco con presencia en los 500 municipios más pobres del país para la dispersión directa de los recursos de los programas de transferencias gubernamentales, y no depender de la banca comercial, la Tesorería de la Federación (Tesofe) les demostró que ese proyecto generaba mayores costos –una especie de subsidios cruzados– para esa institución, que sólo operó 500 sucursales.
Con pérdidas al cierre de 2020 por 260 millones de pesos y pasivos por 61 mil millones de pesos, el Banco del Bienestar en la 4T corre el mismo riesgo; aún sin haber iniciado sus operaciones enfrenta ya un desequilibrio en su balance: sus gastos superan sus ingresos.
Pese a ello, el Bansefi ha iniciado una agresiva campaña para contratar personal para atender las mil sucursales que tiene previstas para este año, aunque el objetivo son 2 mil 600.
De acuerdo con los contratos firmados en 2019 para la dispersión de recursos bancarios, los bancos reciben una contraprestación mensual de cinco pesos más IVA por cada cuenta.
Por la emisión de cada tarjeta el pago a la banca es de 10 pesos más IVA. En el caso de Banco Azteca, sólo 200 mil tarjetas se expidieron sin costo y los gastos por reposición corren a cargo del beneficiario. A los 24 millones de beneficiarios de los programas de apoyo, como Crédito a la Palabra, Adultos Mayores, Niños con Discapacidad, Jóvenes Construyendo el Futuro y la entrega de microcréditos, no se les aplican comisiones, con excepción de la reposición de las tarjetas en caso de extravío.
El objetivo del gobierno federal es que el Banco del Bienestar sirva, vía una gran red de sucursales con cajeros automáticos, para que “la gente pobre, hasta en los pueblos más apartados, pueda cobrar la ayuda del gobierno y que, en esa misma cuenta, también pueda recibir remesas y otros ingresos, así como mantener sus ahorros con rendimientos y garantías de seguridad”, de acuerdo con la exposición de motivos que se presentó para modificar la Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, SNC, y crear el Banco del Bienestar en junio de 2019.
Dos gobiernos, sin embargo, han fracasado en el proyecto de operar un gigante bancario que mantenga contacto directo con los beneficiarios de programas sociales, mientras la corrupción en la asignación de contratos se agudizó durante el sexenio de Peña Nieto.
Además del Bansefi, la administración peñista dispersaba fondos para los programas sociales mediante las dependencias y equipos de “trabajo social”. El programa Prospera era distribuido por el equipo de la Secretaría de Desarrollo Social, mientras que la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural se hacía cargo directamente de los créditos a los ganaderos.
El uso de la banca privada
En los últimos 12 años –y en los dos primeros de la 4T–, los sistemas y red de sucursales de los bancos privados han sido la tabla de salvación del proyecto asistencialista más reciente.
Sin embargo, los bancos tampoco han cumplido su promesa de mejorar la bancarización de este segmento de la población, porque la mayoría de los beneficiarios de esas transferencias usa la tarjeta de débito pagada por el Banco del Bienestar para retirar los apoyos. Prefieren el efectivo, confirmaron dos directivos de diferentes bancos.
Los cambios en la ley y en reglamentos de la Tesofe durante los gobiernos panistas y priistas fortalecieron a esta entidad, responsable de la distribución del Presupuesto de Egresos, para realizar depósitos directos mediante el Banco de México y el Sistema de Pagos Electrónicos Interbancarios (SPEI), con el propósito de reducir los costos financieros que se pagan a instituciones bancarias por el manejo de cuentas y operaciones.
Entre 2011 y 2019 la Tesofe logró reducir hasta 40% el pago de comisiones y servicios a la banca y evitar que los depósitos por pago de impuestos o los recursos para los programas sociales se quedaran en los circuitos bancarios para su inversión y beneficio de esas instituciones, de acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
La Auditoría Superior de la Federación detectó en 2013 que las dependencias de la administración pública federal mantenían al menos 4 mil 93 cuentas improductivas que, pese a tener un saldo de 541 mil 450 millones de pesos, nunca reportaron rendimientos financieros al erario, según información de la Unidad de Planeación Financiera de la SHCP.
Junto con la recepción de impuestos, la dispersión de programas sociales y el pago de nómina de los trabajadores de la administración pública representan varias de las operaciones más importantes y de ejecución exclusiva de la Tesofe.
Al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto la Tesofe dispersaba apoyos a cuentas en más de 18 bancos vía SPEI. Sin embargo, la Oficialía Mayor de la Federación recibió indicaciones a principos de 2019 de firmar contratos –por adjudicaciones directas– con nuevos bancos, para concentrar la dispersión de fondos, una facultad exclusiva de la Tesorería, de acuerdo con el artículo 39 de la ley que regula a esta entidad.
Los contratos sin licitación se otorgaron gracias a una excepción de la Ley de la Tesofe que, si bien reconoce que la función de pagos –desde la Cuenta Única de la Tesorería (CUT)– es una facultad exclusiva de la Tesofe, en el caso de que “por razones técnicas y ajenas a su control no pueda dispersarse desde la CUT”, podrá acordar con el Ejecutivo federal un mecanismo alterno, como es el caso del Contrato Marco para la Operación y Apertura de Cuentas Bancarias a los Beneficiarios de los Programas Gubernamentales.
El contrato de Banco Azteca, firmado por la Oficialía Mayor de la SHCP, no especifica cuáles son esas razones técnicas y ajenas que le impiden a la Tesorería dispersar los recursos de los programas sociales. El contrato con Banco Azteca se dio a conocer a raíz de una petición ante el Instituto Nacional Electoral.
Hasta 2019, mediante la Cuenta Única de la Tesorería, la Tesorería de la Federación avanzó en la centralización, concentración y eliminación de intermediarios bancarios para buscar la dispersión directa de los recursos presupuestados para los programas sociales del gobierno federal, así como para el depósito de la nómina de todas las entidades del gobierno federal y el pago de proveedores de las dependencias de la administración pública, reduciendo el número de cuentas improductivas en las instituciones de crédito así como los costos financieros.
La Cuenta Única de la Tesorería buscó terminar con distorsiones generadas por la recepción de impuestos federales vía la banca comercial que, según información de la Tesofe, durante tres días se quedaba con los recursos resultado del pago de contribuciones, lapso en el cual generaban rendimientos, para después trasladarlo a la cuenta central del Banco de México.
Con ese pago “por reciprocidad” los bancos obtenían ingresos por el servicio que daban al gobierno federal.
Luego de que en 2009 entró en operación la Cuenta Única de la Tesorería, los 18 bancos auxiliares con los que trabaja el gobierno comenzaron a cobrar una comisión por cada operación y eliminaron el cargo al gobierno por el manejo de la recaudación tributaria. La tarifa más baja que se logró por estas operaciones fue de cuatro pesos con 40 centavos.
La Tesofe aseguró que este esquema permitió reducir 40% el ingreso que los bancos obtenían al conservar tres días los recursos del gobierno federal.
Después, para cumplir con la dispersión de recursos, la Tesorería regresaba esos recursos a cuentas bancarias de las dependencias y entidades para cumplir con las partidas previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, lo que daba a los bancos la oportunidad de volver a administrar el dinero mientras los dirigía a los beneficiarios finales.
Por ello, la Tesofe abrió cuentas en los llamados “bancos auxiliares” para el pago de impuestos y garantizar que generara intereses en favor del erario, para después enviarlo a una cuenta concentrada en el Banco de México desde la cual se realiza la dispersión a los programas sociales, para facilitar la fiscalización.
Ahora, Banco Azteca tiene la obligación de resguardar la información de los programas sociales en el caso de que alguna autoridad la solicite.
Un comisionista “caro”
Ahora, sin licitación de por medio, algunos bancos privados –entre ellos Banco Azteca, BBVA, Banorte y Afirme– recuperaron operaciones en la dispersión de fondos para programas sociales que la Tesofe, durante la gestión de Irene Espinosa, actual subgobernadora del Banco de México, había cancelado, por considerar que generaban costos financieros innecesarios.
La Tesofe llegó a realizar transferencias directas a cuentas de al menos 18 bancos. Ahora, sin embargo, el mayor peso de la dispersión se concentra en tres bancos, mientras que Afirme obtuvo un contrato dedicado a la dispersión de recursos de la Secretaría de Economía para micronegocios.
Rafael Hernández Estrada, asesor parlamenterio del PRD, destacó en entrevista que esos contratos, que en el primer año representaron una erogación de al menos mil 600 millones de pesos, se adjudicaron sin licitación, por lo que debe revisarse su diseño ante el negocio paralelo que los bancos estarían realizando con los beneficiarios de los programas gubernamentales para grupos socialmente vulnerables.
Mientras tanto, el Banco del Bienestar, dice el exlegislador, también enfrentaría problemas de ejecución con la responsabilidad de administrar grandes cantidades de recursos.
Hernández Estrada asegura que durante 2019 se dispuso de un presupuesto de 222 mil millones de pesos para el apoyo a los beneficiarios de los programas sociales.
Mediante la Cuenta Única de Tesorería se intentó desde 2010 que el Bansefi aumentara su presencia en los municipios sin acceso a infraestructura bancaria o telecomunicaciones, mientras que la dispersión para los programas sociales en zonas con mayor nivel de cobertura bancaria era a través del SPEI del Banco de México.
Proceso confirmó que, al cierre de la administración de Felipe Calderón, Irene Espinosa Cantellano, responsable de la distribución de recursos con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación, buscó que bajo el esquema de la Cuenta Única de Tesorería, los pagos del gobierno federal a proveedores y beneficiarios de programas sociales se realizaran directamente a las cuentas bancarias de los beneficiarios y desde la cuenta que mantiene la Tesorería en el Banco de Mexico.
Como excepción se consideró que, en los casos de beneficiarios que no contaran con una cuenta bancaria o no tuvieran acceso a dichos servicios en sus localidades, el Bansefi realizaría la dispersión de los recursos. Para ello, el Bansefi firmó un convenio con Diconsa para entregar en efectivo dichos apoyos a los beneficiarios, aprovechando el monto de efectivo que circula en las comunidades más alejadas del país.
Por cada operación, el Bansefi cobraba, sin embargo, comisiones por logística e intermediación que a la Tesorería de la Federación le parecían elevadas frente a los costos que tendría si se diera acceso a los beneficiarios al sistema bancario, dada la posibilidad de realizar depósitos directos sin la necesidad de dejar en las cuentas de las instituciones de crédito recursos para su adminstración.
La Tesofe consideró que el Bansefi estaba recibiendo un subsidio innecesario al fomentar la dispersión de fondos vía las tiendas Diconsa o al trasladar recursos en efectivo a sucursales donde los grupos vulnerables sí tenían posibilidad de recibir depósitos bancarios directamente de la Cuenta Única de Tesorería. El problema, en ese momento, reconocieron exfuncionarios del entonces Bansefi, era la escasa cobertura bancaria en más de 500 poblaciones, el bajo nivel de bancarización y, por supuesto, la cultura de preferir el efectivo sobre los medios digitales de pago.
Vía el convenio con Diconsa, explicó el exfuncionario, se aprovechaba el flujo de efectivo que generaban esas tiendas ubicadas en localidades alejadas y con población vulnerable. El Bansefi dispersó apoyos a 12 millones de beneficiarios gracias a la alianza con Diconsa y Telecomm.
El problema era el traslado de efectivo a esas comunidades y los constantes problemas de seguridad. La Secretaría de la Defensa Nacional informó que integró al menos 902 rutas para escoltar al personal del Bansefi dedicado a distribuir en efectivo los apoyos sociales junto con la Secretaría del Bienestar.
La experiencia de los bancos con estas cuentas confirmaría que los programas sociales, al menos durante los últimos 14 años, no están sacando a esta población de la pobreza. La banca, sin embargo, mantiene –gracias a estos servicios de dispersión– una relación cercana con el gobierno y otros negocios cruzados, como la administración de los sistemas de nómina de dependencias y organismos de la administración pública, confirmó un exfuncionario del gobierno de la Ciudad de México que participó en la licitación de contratos para dispersión de nómina.
Enrique Díaz-Infante, del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, considera que bajo el esquema actual de dispersión no sólo se generan altos costos de intermediación, sino que el impacto de los programas sociales también se ve limitado en sus logros para combatir la pobreza, desigualdad y movilidad social, por su mal diseño.
“Su corte asistencialista y electoral consiste en dar bienes en lugar de formar capacidades. Este enfoque es contrario al que tenían los programas Prospera, Oportunidades y Progresa de 1997 a 2018”, explica Díaz-Infante.
Para el expresidente de la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros, Mario di Constanzo, si bien es necesario garantizar la entrega segura de los apoyos para grupos vulnerables, la obsesión por una gran infraestructura de sucursales, como la que se propone para el Banco del Bienestar en plena época de la banca electrónica, sólo se explica por el interés de vincular la entrega de recursos en todo momento con la imagen y la presencia del régimen actual. “No es lo mismo cobrar los apoyos en una sucursal de Banco Azteca que en la sucursal del Banco del Bienestar”, considera Di Constanzo.
