En 2016 un juez federal otorgó un amparo contra la importación de papas estadunidenses. En su razonamiento explicaba que el producto de Estados Unidos tiene 63 plagas de alto riesgo, que afectarían al campo mexicano –especialmente a los cultivadores sinaloenses– y abrirían la posibilidad de una catástrofe ambiental que nos hiciera dependientes alimentariamente. No obstante, el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena desestima esos argumentos por “hipotéticos” y propone permitir la entrada de los tubérculos del vecino país… con todo y plagas.
Acontracorriente de una sentencia que en agosto de 2016 fue catalogada como “relevante” y “novedosa” por el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena propondrá a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) abrir el mercado mexicano a la importación de papa fresca estadunidense, pese a que estudios fitosanitarios han identificado 63 plagas de alto riesgo que afectan el cultivo y producción de ese tubérculo en el país vecino.
Al resolver un amparo en revisión promovido por el gobierno del expresidente Enrique Peña Nieto, la ponencia del ministro Gutiérrez Ortiz Mena elaboró un proyecto de sentencia que propone negar el amparo en forma definitiva a productores de Sinaloa –que representan 20% de la producción nacional– y avalar los cambios a tres artículos del Reglamento de la Ley Federal de Sanidad Vegetal que permiten la importación de la papa estadunidense con medidas fitosanitarias que, previamente, un juez federal había declarado insuficientes y de grave riesgo para el medio ambiente y la seguridad alimentaria de México.
De acuerdo con el proyecto de sentencia del amparo en revisión 109/2019, del que Proceso tiene copia, Gutiérrez Ortiz Mena propone reconocer la constitucionalidad de los artículos 54, 55 y noveno transitorio del Reglamento de la Ley Federal de Sanidad Vegetal, publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 15 de julio de 2016, con los cuales se fijan los criterios fitosanitarios o medidas de seguridad sanitarias para permitir la libre importación de papa proveniente de Estados Unidos, actualmente restringida a una franja fronteriza de 26 kilómetros en la zona norte del país.
Pese a tener facultades para desistirse, a través del director Jurídico de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador dejó que la impugnación al amparo que un juez de primera instancia concedió a los productores mexicanos de papa siguiera su curso, por lo que ahora la Primera Sala de la Corte se prepara para resolver este litigio de forma definitiva en su próxima sesión pública, a celebrarse el miércoles 28.
Sin embargo, el proyecto de sentencia presentado por el ministro Gutiérrez necesita el voto de otros dos ministros de la Primera Sala para ser aprobado por mayoría simple, por lo que no será sino hasta la votación final de ese día cuando se defina si México se abre o no a la importación del tubérculo proveniente de la Unión Americana.
Lucha contra la importación
La prohibición para la importación de papa estadunidense comenzó el 13 de febrero de 1996, cuando la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) emitió la Norma Oficial Mexicana NOM-012-FITO-1996 que establecía una cuarentena para la papa proveniente del extranjero, con el propósito de prevenir la introducción a territorio mexicano de las diferentes plagas que atacan la planta, semillas y órganos de ese tubérculo, tanto en su producción como en su comercialización a granel o empaquetada.
Tras casi tres sexenios sin cambios, el 7 de marzo de 2014 la propia Sagarpa publicó en el DOF el aviso de cancelación de la citada norma, argumentando que un nuevo análisis sobre la producción de papa estadunidense revelaba un menor riesgo de plagas, por lo que ya no era posible mantener la prohibición de facto mediante una cuarentena exterior.
Por el contrario, la Sagarpa consideró que era necesario abrir el mercado mexicano a la importación de papa extranjera, pero también ordenó que se establecieran medidas de mitigación de riesgo acordes con las medidas de protección fitosanitaria que están vigentes en México y Estados Unidos.
Las medidas de mitigación para la importación de papa estadunidense fueron publicadas por la Sagarpa en un acuerdo de 2016, el cual dividió a las plagas objeto de cuarentena en tres categorías: plagas de riesgo alto, riesgo medio y riesgo bajo.
Posteriormente reformó el Reglamento de la Ley Federal de Sanidad Vegetal, agregando tres artículos que establecen las condiciones y medidas de mitigación para la importación de papa norteamericana.
En respuesta, los productores mexicanos presentaron un juicio de amparo que el juez José Francisco Pérez Mier, titular del Juzgado Séptimo de Distrito con sede en Los Mochis, Sinaloa, falló en su favor, declarando inconstitucionales los artículos 54, 55 y Noveno Transitorio de dicho reglamento, por considerar que se ponía en riesgo la seguridad alimentaria de México y su medio ambiente.
Amparo relevante
En la revista Compromiso, del Poder Judicial de la Federación, número 182, de agosto de 2016, la sentencia de Pérez Mier fue incluida como una sentencia “relevante, trascendente y novedosa”, debido a que el fallo adoptó el principio in dubio pro natura (en caso de duda, a favor de la naturaleza) para la protección del medio ambiente.
El amparo otorgado por el juzgador federal a los productores sinaloenses de papa señala que el acuerdo de mitigación emitido por la Sagarpa, así como las reformas al Reglamento de Sanidad Vegetal para permitir la importación del tubérculo, representan para México “un riesgo latente a la biodiversidad y contaminación del suelo por la probable propagación de 63 plagas cuarentenarias que contiene la papa”, ya que la Sagarpa no adoptó las medidas fitosanitarias adecuadas y suficientes para que su ingreso a México fuera seguro y el producto extranjero estuviera libre de amenazas.
De igual forma, la resolución del juez estimó que la teoría denominada Enfoque de Sistemas, utilizada por la Sagarpa para calcular el riesgo de plagas cuarentenarias en las papas provenientes del extranjero, era violatoria de los derechos a un medio ambiente adecuado, a la seguridad alimentaria, al desarrollo económico sustentable y a la legalidad, fundamentación y motivación, que se consagran en los artículos constitucionales 4, 14, 16 y 25, respectivamente.
El principio in dubio pro natura establece que ante la falta de una base científica demostrada por la autoridad sobre el respeto al medio ambiente, basta la presunción de peligro o amenaza de daño ambiental para detener la acción administrativa que genera tal riesgo.
Dicho principio, señaló en su momento el CJF, representa “un criterio novedoso, pues deriva del principio precautorio de un daño futuro y además reconoce el interés legítimo de un colectivo frente a un acto de autoridad cuyos efectos permean indirectamente en toda una población”.
De esta forma, la declaratoria de inconstitucionalidad de los tres artículos impugnados del reglamento de Sanidad Vegetal pretendía “evitar un daño mayor” que la importación de papa pudiera ocasionar tanto a los productores agrícolas como a la sociedad mexicana, “pues el solo hecho de que exista una alta probabilidad del ingreso de plagas en el tubérculo extranjero, obliga a actuar de inmediato, e impedir la emisión de cualquier permiso o autorización por parte de las autoridades responsables, para el ingreso de papa fresca proveniente de los Estados Unidos de América”.
Para el CJF, este fallo era una garantía que protegía “derechos humanos intangibles, como el derecho a un medio ambiente adecuado y el derecho a la alimentación, debido a que una plaga podría afectar el abasto nacional de productos para alimentar a la población”.
Según la resolución que el ministro Gutiérrez Ortiz Mena pretende revertir, la apertura comercial a la importación de la papa, al no responder a intereses fitosanitarios, sino a criterios comerciales, pondría en riesgo de contaminación los suelos, provocaría la destrucción de la biodiversidad y permitiría la dispersión de las 63 plagas graves que afectan al tubérculo en Estados Unidos, provocando la dependencia alimentaria de nuestro país y la destrucción de la economía de 300 mil familias.
La sentencia del juez de Sinaloa agrega que una plaga de fácil control en condiciones climáticas frías, que imperan en el norte del continente, puede ser devastadora en climas cálidos como el de Sinaloa, “toda vez que las plantas, los hongos y los nematodos se reproducen de manera diferenciada de acuerdo con los ecosistemas que imperan en cada región”.
En la resolución judicial también se enumeran los 63 diferentes tipos de plagas y nivel de riesgo que representan al expandirse en territorio nacional, así como el origen de cada una de ellas: 24 son virus; cinco, fitoplasmas; tres, bacterias; siete, hongos; nueve, nematodos, y 15, insectos, cuyas especificidades no se incluyen en los acuerdos de mitigación ni en el reglamento de Sanidad Vegetal emitidos por la Sagarpa.
“Daño hipotético”
El amparo otorgado a los productores de papa de Sinaloa fue impugnado por el presidente de la República, por conducto de la Sagarpa, que interpuso un recurso de revisión que primero fue turnado a un tribunal federal y posteriormente pasó a la SCJN mediante la figura de reasunción de competencia en 2017.
Finalmente, el 21 de febrero de 2018, Gutiérrez Ortiz Mena pidió revisar el caso y elaborar el proyecto de sentencia.
En su proyecto de sentencia, Gutiérrez Ortiz Mena advierte que el amparo concedido por el juez federal a los productores de papa de Sinaloa se basó “en razones hipotéticas y conjeturales, pues la afectación en la que hizo basar el interés legítimo de los quejosos se reconstruyó a partir de supuestos hipotéticos remotos”, por lo que las aseveraciones del impartidor de justicia sobre un daño ambiental fueron excluidas de las consideraciones legales.
Por lo anterior, el ministro propone a la Primera Sala reconocer la constitucionalidad de los artículos impugnados para permitir la libre importación de papa estadunidense sin valorar supuestos, como la pérdida de cosecha de los productores “con motivo de la propagación de plagas”.
También rechaza tomar en cuenta un escenario de “desabasto alimenticio” para la población general ocasionado por “la propagación no controlada de plagas existentes en los Estados Unidos de Norteamérica o en otros países” y la posibilidad de que México caiga en la dependencia alimentaria por la caída en la producción de papa mexicana y la desaparición de un sector estratégico.
“Esta conclusión, reiterada en distintas partes de la sentencia recurrida, debe excluirse como parte de la motivación de esta decisión, ya que se basa en apreciaciones que esta Sala ha calificado como inadecuadas para la función de control constitucional. Así, se ha establecido que no corresponde a los jueces ni a las juezas evaluar la conveniencia de las leyes, ni especular sobre el éxito o fracaso de su implementación”, señala el proyecto de sentencia.
Así, la propuesta de resolución advierte que el principio de división de poderes obliga a los jueces a reconocer el interés legítimo de una persona que presenta un juicio de amparo únicamente cuando “acredite una afectación real en sentido cualitativo, pero también temporal, actual o inminente, pero nunca hipotético o conjetural”.
La propuesta que deberá votar la Primera Sala de la Corte concluye que la sentencia elaborada por el juez de amparo prevé el fracaso de la norma mediante un ejercicio hipotético que identifica graves perjuicios sobre la población en general, pero que deben ser excluidos de la discusión en el Máximo Tribunal por el principio de división de poderes y para no sustituir las capacidades técnicas de los órganos especializados de la Sagarpa, que se encarga de revisar las medidas fitosanitarias de todas las importaciones de plantas y alimentos.
