Antes de asumir la Presidencia, Andrés Manuel López Obrador hizo promesas desmesuradas cuando anunció sus programas sociales, que durante el gobierno de la 4T son operados por 19 mil 614 “servidores de la nación”, cuyo estatus administrativo es ambiguo. En menos de dos años la realidad económica, las estrategias erráticas, los recortes presupuestales y el covid-19 desdibujaron ese catálogo de buenas intenciones y mostraron sus pifias. Ello se desprende de los primeros estudios a profundidad de los 17 “programas prioritarios” llevados a cabo por el Coneval.
Los primeros estudios a profundidad de los 17 “programas prioritarios” del gobierno de Andrés Manuel López Obrador –entre ellos Sembrando Vida, Jóvenes Construyendo el Futuro o las Universidades para el Bienestar Benito Juárez– arrojan claroscuros: si bien parten de buenas intenciones y pretenden resolver problemas sociales estructurales, arrancaron con “premura” y con carencias de diseño que han dificultado su operación; algunos incluso han tenido poca eficacia por la política de austeridad y los recortes presupuestarios.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), autor de los 17 estudios, documenta que en su afán de iniciar su “política de bienestar” desde un principio, el gobierno de la 4T lanzó sus programas sin reglas de operación, a veces “sin directrices”, población beneficiaria o estructura operativa aprobada por la Secretaría de Hacienda; incluso algunos tampoco tienen infraestructura u oficinas.
Estos programas incluyen una nueva batería de becas a estudiantes y jóvenes, pensiones a personas con discapacidad y subsidios a productores agrícolas, pero también microcréditos a la palabra a microempresarios y campesinos, un programa de precios mínimos garantizados para granos y leche, apoyos a la producción agrícola, entrega de fertilizantes o caravanas culturales, entre otras, que junto con el ya existente programa de pensiones para personas mayores suman un presupuesto de 306 mil millones de pesos etiquetado para 2020.
Para distintas estrategias –como los programas Crédito Ganadero a la Palabra o el Programa Nacional de Reconstrucción– la situación empezó con dificultades y empeoró durante 2019, a medida que los recortes derivados de la política de austeridad enflacaron sus ya precarios recursos.
Por estos recortes algunas dependencias redujeron los fondos para la “supervisión” de los programas, dejando mayores espacios para la opacidad. Es el caso del programa Sembrando Vida, por ejemplo, que a raíz de “problemas tanto en la calidad como en la oportunidad” enfrentadas en su primer año de operación –la falta de árboles frutales para sembrar–, decidió entregar “apoyos extraordinarios”, que según el Coneval “bajaron informalmente” a través de los distintos niveles de la cadena operativa, por lo que advirtió una “posible discrecionalidad” en su gasto.
Recortes e improvisación
En sus 17 informes el Coneval resalta que los programas se afinaron “sobre la marcha”, con cambios sustanciales entre 2019 y 2020, pero subraya ciertas deficiencias en algunos de los programas estelares de la administración, como Jóvenes Construyendo el Futuro, al que urge a adoptar “un diseño conceptual y una definición operativa mucho más sólida”, pues no definió los problemas que aspira a resolver, como la exclusión social o laboral, “empleabilidad” o “hábitos de trabajo”.
Todavía en el análisis del programa, el Coneval determina que las autoridades no tienen recursos humanos suficientes para revisar los “programas de capacitación” de las empresas –lo cual impide saber si la capacitación permite a los jóvenes no regresar a su condición inicial cuando dejen de recibir la beca– y señaló el riesgo de que algunas empresas sustituyan a “parte de su personal” por becarios pagados por el Estado, “convirtiéndose en un subsidio para su planta laboral”.
Además, ante el recorte presupuestario de 36% que sufrió de un año para otro –de 40 mil millones de pesos etiquetados en el presupuesto 2019 pasó a 24 mil millones de pesos este año–, el Coneval exhortó al programa a definir una estrategia clara para no afectar su operación y no dejar de inspeccionar a las empresas para prevenir posibles abusos.
La Coordinación de Becas para el Bienestar Benito Juárez, cuyos tres programas de becas sustituyeron al de Prospera –el programa social estrella de los sucesivos gobiernos federales a partir del de Ernesto Zedillo–, sigue operando con el mismo Manual de operación y procedimientos que su antecesor, pero con un “significativo recorte de gastos de operación”, pues cuenta con 30 mil millones de pesos, 55.5% menos que el año pasado.
“Entre los principales hallazgos sobre el diseño del programa y que, sin duda, ha tenido repercusiones en su funcionamiento a más de un año de su puesta en marcha, es la falta de un diagnóstico definitivo y validado de la problemática que se atiende”, plantea el Coneval al deplorar que, pese a ser un programa de becas para estudiantes, “no se considera a las instituciones educativas como un actor relevante del programa”.
Sin embargo resalta un “hallazgo cualitativo relevante y favorable” no menor: “Todas las personas entrevistadas afirmaron no haber tenido peticiones, presiones, cobros o condicionamientos de ningún tipo para ser seleccionadas o mantenerse como beneficiarias del programa”, en eco a las prácticas de uso electoral que operadores del PRI hacían con Prospera.
El nombre del programa “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior” es engañoso pues sugiere que todos los alumnos de ese nivel educativo deberían recibir 800 pesos al mes; sin embargo, una “restricción presupuestaria evidente” del programa obliga el gobierno a seleccionar a los beneficiarios según criterios que muchos desconocen, lo cual puede generar desigualdades y descontentos entre estudiantes del mismo plantel.
Ambigüedades
Con el afán de marcar desde un principio la diferencia con el “viejo régimen”, López Obrador cambió el nombre del “desarrollo social” a “bienestar”, y ordenó que la entrega de recursos económicos se realice directamente a los beneficiarios mediante transferencias a tarjetas bancarias o dispersión de recursos en especie, sin pasar por intermediarios.
La estrategia social de la administración de López Obrador tiene dos cabezas principales que operan en paralelo: la primera es la Secretaría de Bienestar –la otrora Secretaría de Desarrollo Social–, dotada este año con 181 mil millones de pesos para dispersar mediante subsidios, que también controla el padrón de derechohabientes de la 4T, llamado Censo del Bienestar.
La segunda cabeza es la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, una institución opaca adscrita a la Presidencia de la República y dirigida por Gabriel García Hernández –un operador político-electoral del presidente–, la cual controla a los “delegados del bienestar” en los estados, quienes formaron parte del aparato partidista que llevó a López Obrador al Palacio Nacional y tienen sus propias aspiraciones electorales en las entidades donde operan.
“El nombramiento de delegados estatales y regionales del gobierno federal para la ejecución de los programas integrales de desarrollo supone la aparición de actores clave para la coordinación de la política federal de desarrollo social en las entidades federativas; sin embargo (…) se requiere de una clara definición de atribuciones y delimitación de responsabilidades operativas”, plantea el Coneval.
En el terreno, casi todos los programas sociales son operados por los 19 mil 614 “servidores de la nación”, quienes actúan en un limbo legal y administrativo desde antes de que López Obrador tomara el poder –empezaron durante el periodo de transición–, y cobran un salario neto de 8 mil 482 pesos mensuales, según su contrato por honorarios otorgado por la Secretaría de Bienestar.
Los estudios del Coneval muestran que los “servidores de la nación” son usados para realizar una multitud de labores: además de realizar y actualizar el Censo del Bienestar, identifican a los posibles derechohabientes de los programas, los coordinan, les entregan apoyos y tarjetas, o los acompañan en sus trámites; además, dada la diversidad de programas y sus enfoques distintos, los servidores se improvisan como asesores financieros para microempresarios y ganaderos, especialistas en becas o en programas educativos.
Pese a ello, su operatividad resulta a menudo poco clara. El Coneval estima, por ejemplo, que el Programa de Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad “se apoya de manera importante en los servidores de la nación”; sin embargo, la Secretaría de Bienestar afirmó que ese no era el caso y que los operadores del programa eran funcionarios de la dependencia.
El programa Jóvenes Construyendo el Futuro aportó una confusión extra al introducir la nueva figura de “Mentor de la Nación”, que no aparece en la estructura operativa del programa pero cuyos integrantes fueron contratados por la Secretaría de Bienestar y algunos de los cuales fueron anteriormente servidores de la nación.
Además, en su evaluación sobre las Becas Benito Juárez, el Coneval estima que el Censo del Bienestar “retardó los tiempos del proceso de selección de familias beneficiarias” y provocó “incertidumbres y también desinformación” entre la gente.
Múltiples tropiezos
El combate a la pobreza y la reducción de las desigualdades fue una promesa fundamental de la campaña de López Obrador; sin embargo la difícil realidad económica obligó al mandatario a reducir el presupuesto destinado al gasto social 4.7% entre 2019 y 2020; lo anterior, antes de la aplicación de 75% a los gastos de operación determinado por la pandemia del covid-19.
Si bien en los estudios los investigadores del Coneval usan un tono cauteloso y globalmente positivo, ciertas dependencias expresaron una abierta hostilidad al escrutinio. Algunas descalificaron los señalamientos del organismo autónomo con críticas al trabajo “de escritorio” de los evaluadores o a su “falta de comprensión”, o mediante referencias a la desastrosa situación social heredada de gobiernos anteriores.
Ello, en eco a las críticas que López Obrador extendió en julio de 2019 contra el organismo autónomo, al que equiparó con un aparato burocrático inútil y costoso, y hasta evocó la posibilidad de desaparecerlo.
Así, la coordinación del Programa de Universidades para el Bienestar Benito Juárez elaboró una respuesta en seis puntos al estudio del Coneval, en los cuales fulmina contra el principio mismo del uso de indicadores en el diseño de programas y su evaluación: asevera que diseñar el programa con base en “metas numéricas” le dificultó obtener recursos y “fue, lamentablemente, una de las mayores barreras que debimos enfrentar de entrada, y la que seguramente incide hasta ahora en que un programa como el nuestro haya tenido tantos tropiezos y dificultades para avanzar en su ejercicio”.
Tras deplorar “la rigidez de los parámetros impuestos”, asevera que los evaluadores no entendieron “el significado profundo de lo que se ha emprendido”, y expresa su “sorpresa non grata” de que “justo al inicio de la gestión se nos informara que había la pretensión de continuar con la práctica de imposición de diseños, mediciones de desempeño y evaluación de resultados llevada a cabo por organismos internacionales en gobiernos anteriores, sobre todo cuando había sido ostensible su ineficacia para impedir el desorden de la administración pública, el abuso en la gestión de recursos que pertenecen al pueblo de México y el desborde de la corrupción”.
Esta reacción virulenta respondió a la evaluación del Coneval, según el cual el programa, que pretende construir 100 universidades nuevas en comunidades marginadas, tuvo fallas en su diagnóstico y no se basó en “datos cualitativos, cuantitativos y evidencia que sustenten la problemática planteada”; aparte, señaló que el programa no recopila ni sistematiza la información de los beneficiarios ni tampoco sobre la “implementación del programa”.
De igual manera cuando el Coneval señaló a la Secretaría de Bienestar que los técnicos y facilitadores del programa Sembrando Vida no tienen oficinas ni insumos básicos para realizar sus reportes, la dependencia reviró que el trabajo en oficina “era el modelo de los programas sociales neoliberales” y que los “programas sociales de la Cuarta Transformación tienen muy claro que su trabajo importante está en los territorios, no en el escritorio”.
Además la dependencia sostuvo que cuando se contrató al personal técnico “se les informó que era necesario que contaran con equipo de cómputo propio” y que “cubrieran ciertos gastos”, pues aseveró que asumir estos gastos sería “demasiado oneroso” y que “la filosofía del programa es que los recursos están dirigidos en su gran mayoría a los sujetos de derecho”.
Otra: si bien la Secretaría de Bienestar aceptó en general las observaciones del Coneval sobre el Programa de Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad, también consideró que “los hallazgos identificados no cuentan con el suficiente sustento, debido al poco entendimiento o comprensión de los procesos de planeación o ejecución del programa”; asimismo retó el organismo a que, en evaluaciones futuras, “soporten sus afirmaciones”.
La Secretaría de Bienestar suele responder con hostilidad al monitoreo de sus actividades: hace un año, en junio de 2019, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos determinó, en un documento de 241 cuartillas, que detrás del nuevo programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras era en realidad un cambio de nombre del Programa de Estancias Infantiles, que escondía un recorte presupuestario de 50.16% de ese programa, lo que calificó como “medida regresiva”.
En una respuesta violenta, la Secretaría de Bienestar acusó al organismo autónomo –entonces dirigido por Luis Raúl González Pérez– de seguir la agenda del PAN y de haber promovido la impunidad durante el “periodo autoritario neoliberal”; sin que viniera al caso, la tachó de cómplice en la investigación sobre la desaparición forzada de los 43 normalistas de Ayotzinapa.
