El miércoles 15, el ministro Arturo Zaldívar emitió un fallo histórico al amparar a la organización Artículo 19 en contra de la omisión del Congreso para normar la compra de espacios publicitarios por parte de los gobiernos en los medios de información. Ahora, el Poder Legislativo está emplazado a elaborar una ley que regule la publicidad oficial antes de que finalice el segundo periodo ordinario de la LXIII Legislatura. Los debates se anticipan polémicos, toda vez que hay más de una veintena de iniciativas sobre el tema.
Sentenciada ya por la Suprema Corte como un mecanismo de censura indirecta, la publicidad oficial en México –que durante décadas ha sido manejada al antojo de los gobernantes– deberá ser regulada a más tardar en abril próximo por el Congreso, donde ya hay iniciativas de distintos partidos.
Lo que resulte tendrá que ser aplicado por el gobierno de quien gane la Presidencia el 1 de julio de 2018, a menos que los legisladores desacaten la sentencia del máximo tribunal, que los obliga a reglamentar el artículo 134 de la Constitución respecto a la publicidad de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), los órganos autónomos y los gobiernos federal, estatal y municipal.
Las propuestas que se han presentado tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado van desde poner un límite al gasto en anuncios oficiales y crear una oficina encargada de toda la publicidad de cada gobierno, hasta poner un tope máximo en un solo medio y dejar la fiscalización en la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y en un Consejo Ciudadano, como parte del Sistema Nacional Anticorrupción.
En lo que todas las propuestas coinciden es en la creación de un Padrón Nacional de Medios como vía de acceso a la publicidad oficial. Hasta ahora ninguno de los partidos se ha referido a la necesidad de que se transparente la propiedad accionaria de los medios.
Aún no se sabe cuál será la cámara de origen de la ley reglamentaria, pero es en San Lázaro donde hay más iniciativas patrocinadas, principalmente por la izquierda, aunque en el Senado hay una propuesta conjunta del PAN y del PRD.
Las más elaboradas son las de la Cámara de Diputados y están en manos de las comisiones unidas de Gobernación, Transparencia y Anticorrupción, con opinión incluso de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.
Desde 2002, después de la caída del régimen autoritario del PRI, se han presentado en San Lázaro 20 iniciativas para regular la publicidad oficial. Entre ellas hay algunas de diputados priistas cuando eran oposición en el gobierno de Vicente Fox. Pero todas han quedado en buenos propósitos, sin importar el incumplimiento de los tiempos fijados por los propios legisladores.
Ahora parece haber un plazo fatal. En lo que fue considerado en el propio máximo tribunal como “un fallo histórico”, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió el miércoles 15 amparar a la organización no gubernamental internacional Artículo 19 en contra de la omisión del Congreso para normar la compra de espacios publicitarios por parte de los gobiernos en los medios de información.
El efecto del amparo es que el Congreso debe elaborar una ley en publicidad oficial antes de que finalice el segundo periodo ordinario de sesiones de este último año de la LXIII Legislatura; es decir, antes del 30 de abril de 2018.
Un amparo singular
Artículo 19 buscó la protección de la justicia ante el incumplimiento por parte del Congreso de legislar sobre el tema, tal y como se estableció en la reforma político-electoral publicada en febrero de 2014. En su sentencia, la Primera Sala se refirió a una “omisión legislativa” de tres años, pues la organización no gubernamental, que tiene su sede en Londres, promovió su amparo en mayo de ese año.
En realidad, la inacción del Congreso lleva ya una década, pues desde la reforma electoral publicada el 13 de noviembre de 2007 se estableció que el Congreso debía reglamentar el artículo 134 de la Constitución para dar garantías a la libertad de expresión, incluida la publicidad oficial, entre otras materias.
Ese mandato constitucional establece los principios de “neutralidad institucional” para que la propaganda que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquiera de los tres niveles de gobierno sea sólo con fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso podrán incluirse nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.
La Corte ya había resuelto otros amparos en relación con el manejo discrecional de la publicidad oficial, pero nunca había señalado responsabilidades específicas en el actual “estado de cosas inconstitucional”.
Ante la parálisis legislativa en el tema, el gobierno panista de Felipe Calderón y el del priista Enrique Peña Nieto mantuvieron el uso y abuso de la publicidad oficial tal y como lo hizo el primer gobierno del PAN, con Vicente Fox, y los presidentes del régimen priista que gobernaron el siglo pasado.
Todos la usaron para castigar a sus críticos y premiar a sus aduladores. Y todos incrementaron ese gasto año con año, hasta llegar a los 37 mil millones de pesos en lo que va de la administración de Peña Nieto, de acuerdo con estimaciones de la organización no gubernamental Fundar, que ha hecho un seguimiento puntual de lo que se ha gastado este gobierno en propaganda oficial.
Fundada en 1987 para defender el derecho a la libertad de expresión en el mundo, y con oficinas en Reino Unido, Bangladesh, Brasil, Kenia, Senegal, Túnez, Estados Unidos y México, Artículo 19 acudió a la SCJN con el argumento de que la omisión del Congreso le dificulta el cumplimiento de su objeto social.
Pero también que la falta de legislación viola los derechos a la libertad de expresión, de prensa e información porque da paso a un uso arbitrario y discrecional del reparto de la publicidad oficial.
Artículo 19 colocó en el máximo tribunal la queja que durante años ha existido en México y que ha sido motivo de críticas en instancias internacionales: que los gobiernos, sin importar partido, han usado la publicidad para beneficiar a los medios complacientes y castigar a los críticos. En la práctica, dijo en su petición de amparo, se trata de un medio indirecto de censura que atenta contra las libertades de expresión, prensa e información.
El autor del proyecto de resolución aprobado el miércoles 15 por la Primera Sala de la SCJN fue el ministro Arturo Zaldívar. Luego de más de dos años de que el amparo fuera atraído por el ministro José Ramón Cossío, esa instancia del máximo tribunal decidió pronunciarse en definitiva.
Como ministro ponente, Zaldívar hizo suyos los argumentos de Artículo 19, pero fue incluso más allá. Aseguró que la ausencia de regulación “propicia un ejercicio arbitrario del presupuesto en comunicación social, lo cual constituye un mecanismo de restricción o limitación indirecta de la libertad de expresión, claramente proscrito por la Constitución”.
El artículo 7 de la Constitución establece que no se puede restringir la libertad de expresión por vías o medios indirectos que impidan la transmisión y la libre circulación de las ideas. Es el mismo principio del artículo 13.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumento de la Organización de Estados Americanos (OEA), reconocido por México.
Zaldívar avanzó en la interpretación de ese principio y dijo que, en el caso de México, la omisión del Congreso “propicia que la política de gasto en comunicación social canalice los recursos fiscales hacia medios afines a las posiciones del gobierno y niegue el acceso a esos recursos –o simplemente se amenace con restringirlo– a los medios de comunicación que son críticos con las políticas del gobierno”.
Efectos perniciosos
Así como en el caso de la ciudadana francesa Florence Cassez, acusada de secuestro por el gobierno de Calderón, aseguró que las violaciones al debido proceso por parte de la Policía Federal, a cargo entonces de Genaro García Luna, causaron un “efecto corruptor” de todo el proceso judicial, ahora Zaldívar se refirió al “efecto silenciador” de los medios críticos a través de una “asfixia financiera”.
Callar a los medios críticos equivale a prescindir de puntos de vista que deben existir en una democracia sobre asuntos de interés público. Pero, para el ministro, la omisión legislativa afecta a los medios en general, “toda vez que las afectaciones financieras que sufren los medios críticos pueden llevar a los demás a adoptar posiciones deferentes con el gobierno” para no perder los recursos asignados a la difusión de publicidad oficial.
Incluso para algunos medios la supresión de esos ingresos puede implicar que ya no tengan los recursos económicos necesarios para funcionar. La dependencia de los medios de ese dinero gubernamental supone, sin dudas, una amenaza a la libertad de expresión. El ministro se refirió a la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA al asegurar que para algunos medios la negativa de los poderes públicos a anunciarse puede ser tan adversa como una multa o una condena de cárcel.
Para no verse en esa situación, añadió, los medios se ven obligados a dar información favorable a quienes toman las decisiones sobre la asignación de la publicidad estatal.
Zaldívar abundó en los efectos de la omisión. Dijo que la ausencia de reglas hace que cualquier gasto que se haga “sea potencialmente arbitrario” y contrario al mandato del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución y del artículo tercero transitorio de la reforma constitucional de febrero de 2014.
Señaló que si bien la Secretaría de Gobernación emitió para este año el acuerdo que define los lineamientos generales para las campañas de comunicación social del gobierno federal, la omisión se mantiene. Además de que ese acuerdo sólo es para efectos del ejercicio fiscal. Pero, sobre todo, puede ser modificado motu proprio por la administración federal; es decir, a capricho.
Sin embargo, el ministro hizo una definición a partir de lo que describió como una aclaración: ni de la libertad de expresión ni de ninguna otra disposición constitucional se desprende que los medios de comunicación tengan derecho a que se les asignen recursos estatales para difundir publicidad oficial.
Lo que la Constitución exige es que el ejercicio en gasto en comunicación social del gobierno sea de acuerdo con los principios del artículo 134 de la Constitución y que la libertad de expresión no sea afectada por la ausencia de reglas claras sobre ese tipo de gasto, matizó.
Los argumentos de Zaldívar tuvieron un amplio respaldo en la Primera Sala, donde logró una votación de cuatro a uno para su proyecto. Lo apoyaron los ministros Cossío, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Beatriz Piña Hernández, quien votó a favor, pero con argumentos distintos. En contra estuvo el ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien aspira ser el presidente de la SCJN a partir de enero de 2019.
Las propuestas
En la Cámara de Diputados la propuesta más acabada es la que presentó el PRD en enero pasado. La iniciativa, presentada por la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, propone la creación de una Ley de Propaganda Gubernamental como parte de un segundo paquete de reformas del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), que también presenta acusados retrasos, como la designación de su titular.
En esa propuesta, que diferencia la comunicación en tiempos electorales, se le dan más atribuciones constitucionales de fiscalización a la ASF para revisar directamente los recursos federales que ejerzan los estados, municipios, la Ciudad de México y las delegaciones por concepto de propaganda y comunicación social.
En ese esquema, las violaciones a la ley tendrían que sancionarse como parte del SNA; es decir, con la participación de la ASF, los órganos fiscalizadores de los estados y los tribunales de justicia administrativa.
Propone crear un padrón nacional y padrones locales de prestadores de servicios relacionados con los medios de comunicación, y tasa en 0.03% el gasto corriente anual del presupuesto para propaganda gubernamental. El mismo máximo fija para los poderes Legislativo y Judicial, y para los órganos autónomos de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal, incluida la Ciudad de México y sus delegaciones).
Para el PRD, ningún medio podrá recibir más de 10% de la inversión anual gubernamental ni más de 20% del gasto para una campaña oficial. También considera que ninguno podrá obtener más de 40% de sus ingresos por comunicación del gobierno durante más de tres años consecutivos.
En marzo de 2014, un mes después de que el Congreso se impusiera la obligación de legislar en la materia, el PRD presentó otra iniciativa en la que propuso crear un Consejo Ciudadano de Supervisión de la Propaganda Gubernamental y una unidad especializada de fiscalización de la propaganda gubernamental.
El Consejo, según la propuesta, estaría integrado por cinco miembros designados por el Senado para uno, dos, tres, cuatro y cinco años, mientras que el nombramiento del titular de la unidad especializada estaría en manos de la Cámara de Diputados.
En julio de 2013, en el único intento del Senado para regular el 134 Constitucional, senadores del PRD y del PAN presentaron una iniciativa conjunta para crear también un Consejo Ciudadano autónomo –que estaría integrado por cinco personas para supervisar y evaluar a los responsables del gasto en propaganda oficial–, y se encargaría de denunciar ante la ASF a los funcionarios que violen la ley que se apruebe y en su caso podrían presentar denuncias penales ante la Procuraduría General de la República.
Apenas la Corte emitió su sentencia, la diputada por Movimiento Ciudadano Verónica Delgadillo García propuso crear un Instituto Nacional de Comunicación y Publicidad Gubernamental.
Morena, por medio de la diputada Norma Xóchitl Hernández Colín, presentó una iniciativa en marzo de 2016, pero medio año después la retiró. Proponía también una supervisión autónoma a través de la creación de un Consejo Observador de la Equidad y la Transparencia de la Publicidad Oficial, integrado por periodistas, académicos, editores y representantes de universidades y organismo civiles.
