Mientras en el estado de Guerrero ya fue presentada en la Legislatura local una iniciativa de ley al respecto, en dependencias del gobierno federal circula un meticuloso estudio cuyo título determina su trascendencia: Propuesta para la legalización del cultivo de la amapola. Fines científicos y médicos, cuya copia obtuvo Proceso. Basado en estadísticas duras y en análisis de organismos nacionales e internacionales, el documento establece objetivos muy concretos: abatir las ganancias de los grupos criminales, ayudar a los campesinos pobres de las zonas de cultivo y, finalmente, proporcionarle alivio a los enfermos que necesitan medicamentos derivados del opio, de palpable escasez y carestía en México. La propuesta es provocadora y seguramente desatará debate interno y rechazo de algunos países extranjeros, pero el plan ya está gestándose…
Entre las autoridades federales circula desde el año pasado un documento que propone legalizar el cultivo de la amapola con fines médicos y científicos. Contiene un proyecto cuya finalidad es atender al creciente número de enfermos que padecen dolores intensos y no tienen acceso a los medicamentos derivados del opio, ayudar a las poblaciones pobres donde se cultiva ilegalmente la planta e impactar en las finanzas del crimen organizado, el cual gana anualmente más de mil millones de dólares por el trasiego ilegal de heroína y opio a Estados Unidos.
El documento –titulado oficialmente Propuesta de legalización del cultivo de amapola. Fines científicos y médicos, y fechado en noviembre de 2015– evalúa la posibilidad de reformar el marco legislativo e institucional en materia de protección a la salud para permitir la producción de amapola en México y destinarla al procesamiento y distribución de medicamentos para aliviar padecimientos crónicos.
La idea es legalizar su cultivo y aprovechar los plantíos ya existentes, concentrados en al menos cinco entidades –Durango, Nayarit, Sinaloa, Chihuahua y sobre todo Guerrero— de las 13 donde la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) ha erradicado en los últimos dos años 15 mil 633 hectáreas de esa planta.
La propuesta –elaborada por un grupo especializado de asesores gubernamentales– se apoya en que ya existen marcos normativos internacionales que lo permiten y señala los ejemplos de Turquía e India, donde la legalización de la amapola se realizó con éxito en 1933 y 1947, respectivamente.
Pero se advierte la posibilidad de que esta propuesta provoque malestar en algunos países.
De hecho se cree que podría haber presión internacional contra esta iniciativa de ley, principalmente de parte de Estados Unidos, el mercado más grande de opioides (derivados de los opiáceos) ilícitos producidos en México.
Estados Unidos y el Reino Unido, por ejemplo, se opusieron a la legalización del cultivo de amapola en Afganistán en 2009; argumentaron que una parte de la producción se iría al mercado ilícito y sería muy costoso establecer un sistema de monitoreo y control para la siembra.
No obstante la propuesta sostiene que en México hay condiciones para que prospere, pues de acuerdo con un estudio del Observatorio Latinoamericano de Políticas de Drogas y Opinión Pública hay muchos ciudadanos a favor de la legalización de la producción y consumo de estupefacientes.
Según este estudio, elaborado en 2015, 48% de los encuestados se manifestó a favor de la despenalización o legalización de la producción de drogas, en contraste con 33% de aprobación que hubo en Uruguay y 19% en Argentina.
Resalta que desde 1977 México es parte de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, la cual establece una lista de definiciones, el régimen de fiscalización, así como las obligaciones para que las partes faciliten información sobre sus necesidades de estupefacientes con fines médicos, así como datos estadísticos sobre producción, fabricación, uso, decomisos, superficies de cultivo, importaciones y exportaciones.
Dicha convención deja espacio para que cada Estado decida si la prohibición de ciertos cultivos es la medida adecuada para proteger la salud pública y evitar el tráfico ilícito, con la obligación de secuestrar y destruir las plantas ilícitamente cultivadas.
De ahí que si se permite el cultivo de la amapola, se deberán establecer organismos oficiales para designar zonas de cultivo, emitir licencias, recibir la totalidad de las cosechas, importar y exportar existencias.
“Pandemia de dolor”
La propuesta para la legalización del cultivo de la amapola parte del diagnóstico de que el número de enfermos que necesitan algún derivado del opio se ha incrementado sustantivamente en el país; y que la mayoría carece de acceso a los medicamentos que los alivien, debido a la escasez de sustancias como la morfina, la oxicodona, el fentanilo y la buprenorfina.
Destaca el documento que, según la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE, de la ONU), “existen 5 mil 500 millones de personas (tres cuartas partes de la población mundial) que no tienen acceso a medicamentos contra el dolor. Asimismo, el 90% del consumo de medicamentos derivados del opio se concentra en Australia, Nueva Zelanda, Canadá, Estados Unidos y Europa Occidental (…) por lo que el gran desabasto en la demanda de remedios contra el dolor intenso se concentra en las regiones subdesarrolladas. Dicha problemática es considerada un factor primordial en la ‘pandemia global de dolor no tratado’” .
Esta brecha profunda en cuanto al acceso a medicinas para el control del dolor en el mundo es generada por la diferencia de precios entre comunidades desarrolladas y no desarrolladas, lo cual a su vez es resultado de la falta de un mercado competitivo en los países en vía de desarrollo.
Dice el documento: un miligramo “de una tableta de sulfato de morfina debería costar menos de un centavo de dólar, y el suministro para un mes se encuentra entre 1.80 y 5.40 dólares. Sin embargo, el costo de esta cantidad en algunos países en vías de desarrollo oscila entre los 60 y 180 dólares. Incluso en países con ingresos promedio de América Latina, el costo de un suministro mensual de morfina puede alcanzar hasta el 200% del salario promedio de una persona”.
En este sentido, señala que mientras en Estados Unidos el promedio de dosis diarias de morfina es de 10 mil por cada millón de habitantes, en México es de uno a cien por igual número de habitantes. Destaca que 90% de la población mexicana con cáncer no tuvo acceso a medicamentos derivados del opio, por lo que sufrió dolores severos.
De acuerdo con información de la JIFE, el consumo per cápita de medicamentos derivados del opio en México tiene una tendencia creciente desde 2000, cuando el consumo era de 2.44 miligramos; para 2013 se estimó en 3.92 miligramos, lo cual representa un aumento de 61%.
Pese a esta necesidad creciente entre los pacientes con dolores moderados y severos, la oferta del medicamento opiáceo en México es limitada, como ocurre con otros países en vías de desarrollo.
Información del Senado refiere que cerca de 28 millones de mexicanos experimentan dolor en algún grado por distintos padecimientos; 30% de ellos sufren dolores graves y 60% no tiene acceso al tratamiento para aliviarlos.
La demanda de medicamentos derivados del opio en México es de 19 mil 764 kilogramos, pero sólo estuvieron disponibles 482 en el mercado. Es decir, hay una sobredemanda de 19 mil 282 kilogramos de medicamentos opiáceos, señala la JIFE.
Precisa el diagnóstico de los asesores del gobierno que para 2013 la cantidad disponible de alcaloides del opio y sus derivados, así como de los medicamentos derivados del opio sintético en el mercado mexicano, fue de 250 kilogramos, de los cuales 35% es importado.
En México –continúa– la disponibilidad a los medicamentos opiáceos es baja por varias razones, entre ellas la complejidad de procedimientos legales y administrativos para su obtención; la insuficiente información de los profesionales de la salud que limita la prescripción y distribución; y la resistencia de los médicos al uso del medicamento derivado del opio como opción de tratamiento.
La propuesta de legalización de cultivo de amapola prevé reformas a la Ley General de Salud, el Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley General de Derechos, que en su conjunto van encaminadas a resolver precisamente al primer punto: eliminar la maraña burocrática para acceder a los medicamentos que calmen el dolor de los pacientes, pero esperando tener al mismo tiempo un impacto en el manejo del opio y la heroína por parte del crimen organizado.
Impacto al crimen
En 2010, señala el documento, “las organizaciones criminales en México recibieron aproximadamente 1.1 mil millones de dólares anuales por la producción y trasiego de heroína hacia EUA (…) Dicho estimado se calculó con base en encuestas de adicciones en EUA e información de precios en la frontera, así como supuestos de la cantidad de amapola que se produce en México y la que se emplea para trasiego (principalmente proveniente de Colombia)”.
En caso de que se legalizara el cultivo de la amapola, el proyecto gubernamental afirma que podría modificar los ingresos de las organizaciones criminales, pues podría impactar en el precio de los insumos para la producción de los opioides, como la goma de opio o la resina de la amapola, que se trafican principalmente hacia Estados Unidos o hacia los centros de consumo nacional.
No obstante, la propuesta advierte que se cree que el impacto no sería sustancial sino marginal en los ingresos de dichas agrupaciones criminales, pues su principal fuente de ingresos no es la siembra de la amapola sino el trasiego ilícito de la heroína y otros opioides hacia el mercado estadunidense, el de mayor consumo en el mundo, con 4% de los 16 y medio millones de consumidores del mundo.
En México el consumo de opiáceos no es alto, pues de acuerdo con la Encuesta Nacional de Adicciones hay una población de 178 mil 680 adictos que no se comparan con los 2 millones 670 mil consumidores de heroína y opio de Estados Unidos. En este país se incrementó 63% el uso de heroína entre 2012 y 2103.
Lo grave es el incremento en la cantidad de cultivos de amapola que ha destruido la Sedena desde 2006. El promedio anual de erradicación es de 15 mil 393 hectáreas, que en su mayoría fueron localizadas en Guerrero (40.24%), Chihuahua (27.65%), Durango (13.57%) y Sinaloa (11.36%).
Guerrero es donde se ha localizado y destruido el mayor número de plantíos: de los 81 municipios de la entidad, en 75 ha habido plantíos de amapola. Los principales son General Heliodoro Castillo (20%), Ayutla (13%), San Miguel Totolapan (12%), Coyuca de Catalán, Acatepec, Leonardo Bravo y Chilpancingo (7%). Casi todos, en el centro del estado.
Los otros plantíos de amapola destruidos en México se ubican en los municipios de Guadalupe y Calvo, Chihuahua; Badiraguato y Culiacán, Sinaloa; Del Nayar, Nayarit; Guachochi, Chihuahua; y Tamazula, Durango.
Entre los escenarios de la propuesta destaca la posibilidad de aprovechar el “potencial” de Guerrero y otros estados con la legalización de la siembra de la amapola que, sostiene el documento oficial, no requiere condiciones climatológicas especiales para sembrarse; sólo necesita ser regada periódicamente, evitar plagas o alejar a los animales que se alimentan de la flor.
La propuesta mantiene la idea de que si se legaliza la siembra de la planta se podría ayudar a los sembradores, los cuales en su mayoría son campesinos muy pobres. Afirma que habría posibilidades de generar empleos e incrementar las rentas generadas por la siembra de la amapola entre los agricultores, a quienes habría que convencer de los beneficios económicos.
El análisis de los asesores del gobierno señala en este sentido que “al aumentar la demanda de amapola en México se espera que los campesinos incrementen sus precios y, por ende, se reduzcan los márgenes de las organizaciones delictivas que comercializan sus derivados (las organizaciones delictivas tendrían que pagar a los campesinos el precio de mercado de la amapola más un sobreprecio por el riesgo que corren al infringir la ley)”.
Prevé que en el caso de que fuera legal la siembra, podría aumentar también el número de productores de la planta, lo cual incidiría en la reducción del precio en ambos mercados, el legal y el ilegal.
Sin embargo, destaca que tanto las licencias de producción, la cantidad de sembradíos, las organizaciones de agricultores y los precios deberán estar bajo tutela y control gubernamentales.
Cambios legales
La propuesta prevé 10 cambios a la Ley General de Salud, el Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley General de Derechos; también nuevas normas que controlen la cantidad, producción y comercialización de los derivados de la amapola –como el opio y la heroína– con fines médicos.
Entre las reformas más importantes propone que se emita un número determinado de licencias y se libere el total de hectáreas destinadas a la producción de opiáceos, ajustándose a los criterios internacionales; que la Sedena y la Policía Federal se encarguen de vigilar las plantaciones y disuadir el desvío de la producción al mercado ilegal; que la extracción o cosecha esté vigilada por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios; y crear una empresa paraestatal que se encargue de la transformación de la paja de la amapola en alcaloides, procesamiento en el cual también podría participar la industria farmacéutica.
Para la distribución de los medicamentos derivados de la planta se propone al IMSS y al ISSSTE, sin dejar a un lado a las farmacias particulares que atiendan a los consumidores con prescripción médica.
La Secretaría de Salud (Ssa) estaría a cargo de vigilar el uso debido de los medicamentos derivados del opio para los pacientes con dolores moderados a fuertes. Dicha instancia entregaría anualmente un informe pormenorizado a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes de la ONU con la cantidad producida de amapola, la superficie de terreno que se destinará al cultivo y la cantidad de medicamentos producidos.
Así, se propone que sea la Ssa la que tenga a su cargo el control sanitario, la fiscalización y la vigilancia de los cultivos, así como la inspección del procesamiento, producción y comercialización de medicamentos derivados del opio.
Igualmente se encargaría de designar las zonas y parcelas de terreno donde se realizaría el cultivo, expedir las licencias, certificar que los cultivadores entreguen el total de las cosechas y establecer un sistema permanente de inspección y auditoría en los laboratorios y farmacéuticas que procesen y comercialicen medicamentos a base de la planta.
Se propone que cuando se descubra un plantío de amapola no se destruya, sino se dé aviso a la Ssa para que la paja de la planta sea procesada en los laboratorios aprobados para hacerlo.
Señala el proyecto que ya hay un marco normativo internacional que permite avanzar favorablemente y menciona casos exitosos, como los de India y Turquía, donde la producción es controlada por sus gobiernos mediante fábricas y laboratorios controlados o empresas debidamente registradas.
Destaca que el impacto directo de la legalización en la violencia que se vive en el país está vinculado directamente con la desarticulación de organizaciones delictivas que actualmente se dedican al trasiego de amapola y goma de opio, así como a la elaboración de heroína.
Finalmente, manifiesta que con esta propuesta se pretende motivar una agenda política integral para la atención de la violencia en zonas productoras de enervantes en México, caracterizadas por altos niveles de pobreza y marginación principalmente en Guerrero, Chihuahua, Durango y Sinaloa, donde se concentra 70% de los plantíos de amapola erradicados hasta la fecha.
Se espera, señala el documento, que esta propuesta genere beneficios económicos para los agricultores de la región y que el resto del país se beneficie también con un mejor acceso a los medicamentos opiáceos. l
