Con la Secretaría de la Función Pública paralizada y la Comisión Nacional Anticorrupción todavía en fase de promesa incumplida, el gobierno se mueve en un limbo jurídico en el cual no hay instrumentos con capacidad de fiscalización de los recursos públicos ni potestad para sancionar a los funcionarios que se aprovechan del erario. No hay transparencia y, por lo tanto, no hay castigo. En tales condiciones ese tema “casi humano” de la corrupción, según lo justificó el propio presidente de la República, tiene mucho espacio para crecer…
Apunto de cerrar su segundo año, el gobierno de Enrique Peña Nieto tiene una ventaja sobre los de sus antecesores: Sin haber creado aún la Comisión Nacional Anticorrupción (CNA) –prometida en su campaña–, deja en el limbo lo que queda de la Secretaría de la Función Pública (SFP), que ahora carece de marco jurídico.
Con la eliminación del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que normaba a la SFP, ésta ha quedado sin soporte legal y sujeta a un proceso de reestructuración que se ha prolongado casi dos años. Aun si se creara la CNA, por el tiempo requerido para su puesta en marcha se llegaría a la mitad del sexenio en las mismas condiciones.
Óscar Arredondo Pico, analista de la organización civil Fundar, advierte que a lo anterior se suman una serie de condiciones estructurales en las diferentes funciones de rendición de cuentas, transparencia, auditoría, sancionadoras y penales, que impiden la eficacia del combate a la corrupción.
“Estamos peor que al salir Felipe Calderón: No se ha creado la CNA y la SFP está en el limbo. Quedó viva pero con respiración artificial”, dice Arredondo, quien considera que en esto hay intencionalidad.
Fundar es una de las pocas organizaciones civiles en dar seguimiento permanente y hacer estudios especializados en temas como transparencia, combate a la corrupción y presupuesto, entre otros.
“Al desmantelar la SFP y eliminarla de la ley, dejan en estado de indefinición a los órganos internos de control (OIC), cuyos titulares no saben si sancionar o no. Están en un limbo jurídico en espera de que se cree algo que la supla. Hasta psicológicamente los servidores públicos de esas áreas evitan realizar sus funciones tradicionales, pues están trabajando sin base real.”
En seguimiento a las declaraciones de Arredondo, Proceso consultó el segundo informe de gobierno, entregado el lunes 1 al Congreso de la Unión. En el resumen ejecutivo entregado al efecto ni siquiera se trató el asunto.
El informe se presentó en gran medida como uno legislativo. Para Peña Nieto, el mensaje que pronunció el martes 2 fue “un ejercicio de rendición de cuentas”. De 77 minutos que duró, en 32 habló de las reformas.
El contraste entre el segundo informe de Peña Nieto y el sexto de Felipe Calderón establece diferencias notables en amplitud y datos.
Calderón entregó 34 páginas dedicadas a temas de transparencia, combate a la corrupción y cultura de la legalidad. Peña Nieto apenas seis páginas, en las cuales al menos una está dedicada a “informar” sobre la iniciativa de la CNA, que ni siquiera ha sido puesta a debate y de la cual ya había informado el año pasado.
Según el informe de Peña Nieto, hay un avance: Se sancionó a 14 mil 95 servidores públicos, mientras que en el último año de Calderón apenas fueron 13 mil 198 los sancionados.
Por el contrario, las sanciones a proveedores y contratistas están a la baja, pues sólo se impusieron 256 en este último año, luego del de por sí bajo registro de 427 en 2013. La reducción es histórica pues con los datos de este segundo informe se trata de la cifra más baja desde 2002.
Como López Portillo
En medio de la crisis que produjo en su campaña el movimiento #YoSoy132, en mayo de 2012 Peña Nieto lanzó un Manifiesto por una Presidencia democrática, un decálogo de planteamientos que en su noveno postulado recogió una promesa de campaña: La creación de la CNA.
Como presidente electo, el 15 de noviembre de 2012 su equipo de transición envió al Senado su iniciativa para crear la CNA y una Ley Federal Anticorrupción. Desde el Manifiesto la propuesta se había anunciado junto con la de una reforma en materia de transparencia y la creación de una ley para regular la compra de publicidad oficial, que luego se incluyeron en el Pacto por México.
La reforma al marco constitucional del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) se enlistó como el compromiso 84; la CNA fue el compromiso 85, y el tema de la publicidad oficial, el 95.
Dichas iniciativas no se priorizaron, pues de las reformas constitucionales aprobadas en el periodo, seis fueron de naturaleza económica y sólo la relacionada con transparencia se consiguió, no sin antes pasar largos meses atorada por la resistencia del PRI (Proceso 1917).
El pasado 11 de agosto, al promulgar la reforma secundaria en materia energética, Peña Nieto advirtió que terminaba el “ciclo reformador”.
Luego, el 20 de agosto, durante el encuentro televisado “Diálogos a fondo” –organizado por el Fondo de Cultura Económica–, dos participantes, Denise Maerker y León Krauze, abordaron el asunto, y el mandatario, con evidente malestar, pronunció una reedición exhaustiva del poco célebre postulado lopezportillista: “La corrupción somos todos”.
De la concepción de Peña Nieto: “La corrupción se alimenta de dos lados: la corrupción no sólo viene del orden público, sino viene del orden público muchas de las veces y otras de las veces alimentado desde el orden privado. O sea, es un tema, yo insisto, de orden cultural.
“Creo que el tema de la corrupción, lamentablemente, es un cáncer social que no es exclusivo de México; lo es, yo creo, que de todas las naciones, un tema casi humano que ha estado en la historia de la humanidad.”
En esa intervención Peña Nieto abundó en lo relativo a los órganos ya existentes, como la Auditoría Superior de la Federación (ASF), las contralorías internas, el IFAI y la fiscalía especializada que se creará con la Fiscalía General de la República, que sustituirá a la PGR, entre otras.
Discurso taquillero
Para Arredondo, Peña Nieto atiende a un discurso “exitoso y taquillero” que coloca en un mismo apartado transparencia, rendición de cuentas, auditoría, fiscalización, combate a la corrupción y delitos relacionados con el servicio público que atienden a la materia penal, asuntos cuya naturaleza y objetivos son diferentes.
Sin embargo en los procesos legislativos, normativos y operacionales en los que sí deberían vincularse, a veces ni siquiera se mencionan.
Afirma que la iniciativa para crear la CNA tiene numerosas deficiencias técnicas y jurídicas. Entre otras: Revuelve capacidad de sanción administrativa por faltas mínimas con la de faltas graves, plantea un “desbarajuste” sobre los OIC y nada dice sobre el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que ni siquiera se menciona.
Además el nuevo organismo sería integrado con la ya conocida fórmula de promoción presidencial, que se sujeta a la aprobación en el Senado, por lo que no se garantiza su independencia.
La propuesta de la CNA no fortalece funciones de auditoría ciudadana, no se menciona a la ASF ni establece condiciones claras para que se dé seguimiento a lo que deba procesarse en materia penal o de justicia administrativa.
Ni siquiera se prevé una relación entre los órganos de auditoría interna con la ASF, cuyo trabajo ideal sería mantener un vínculo permanente a fin de agilizar la emisión de informes. Lo explica así: Las auditorías internas se realizan sobre la forma en que se está ejecutando el gasto para control interno; la ASF audita cómo se ejecutó el gasto con dos años de retraso.
Una articulación de las dos funciones, según el entrevistado, posibilitaría la reducción en tiempos y una mayor eficacia.
“Ese desfase impide imponer las sanciones, las correcciones o procesos cuando los responsables de un ilícito, es decir, servidores públicos imputables, posiblemente ya no están en el gobierno y quizá ni siquiera en el país.”
Con la previsión de que la iniciativa, aprobada por el Senado y estancada en la Cámara de Diputados, podría aprobarse en este periodo de sesiones, Arredondo sostiene que la propuesta no toca los principales temas para mejorar la rendición de cuentas.
Otro aspecto que no se regula es la articulación de la ASF con las auditorías locales a fin de hacer un seguimiento efectivo, por ejemplo, de participaciones federales. Arredondo considera que esa articulación debería ser de orden constitucional, pues hasta ahora no es posible en virtud de la autonomía de los estados.
“Tiene tantas deficiencias que, yo espero, los legisladores se darán cuenta de que deben hacer una reforma a la fiscalización y control del gasto en lugar de un órgano tan mal hecho como lo plantean”, sostiene.
Para el entrevistado, sería mejor dejar a la SFP en la Ley Orgánica y que la nueva fiscalía lleve los procedimientos penales, pero con retroalimentación de los OIC y la ASF, siempre y cuando ésta emita informes año con año y no hasta después de que se registre toda la cuenta pública.
Transparencia estilo Peña Nieto
En cada anuncio de obra, como el del nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; en la promulgación de reformas, como la energética; en los anuncios de proyectos, como Prospera, y en general sobre su gobierno, Peña Nieto promete transparencia y rendición de cuentas.
Y es que Fundar ha insistido, entre otros temas, en las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, empezando por el gabinete, tan opacas que no permiten a los ciudadanos conocer la evolución de sus bienes.
Aun así, Arredondo admite avances: El nuevo marco constitucional del IFAI, la Ley de Contabilidad Gubernamental, el programa de transparencia presupuestaria y la creación de una fiscalía anticorrupción.
El problema, indica, tiene que ver con la falta de vinculación ciudadana al derecho de acceso a la información, pues si bien el gobierno coloca mucha en sus plataformas, ésta no sirve para que los ciudadanos contrapesen, presionen e incidan en las políticas. Muchos ni siquiera tienen internet.
Otros factores tienen que ver con la ineficacia de los instrumentos. Pone ejemplos: Si se pide información sobre los recursos de una obra a Banobras, la institución reserva la información amparándose en el secreto bancario.
Otro caso. La Cruzada Nacional contra el Hambre no tiene condiciones claras para saber cómo se aplican los recursos; además tiene convenios con Nestlé y Pepsi, generando duda por el uso de recursos en empresas privadas.
De la opacidad a la descoordinación, Arredondo añade: “Se sabe de la condonación de adeudos fiscales por 3 mil millones de pesos a Televisa, pero no sobre la evaluación de la ASF, en especial por las condiciones en que se dio la elección de 2012”.
El caso de la reforma energética, sobre la que Peña Nieto presume transparencia, sirve al investigador para plantear otro ejemplo que se relaciona con rendición de cuentas, transparencia y publicidad oficial: “No es nada ético que se haya vendido una reforma energética con millones gastados en spots, diciendo que van a bajar la luz y el gas, sin idea clara de en cuánto tiempo y cómo. Ahora dicen que va a ser en varios años; es decir, se intentó convencer a los ciudadanos con desinformación”.
Lo anterior, dice, sin entrar al análisis de cómo se dieron los procesos legislativos federal y locales de las reformas, que entre otras cosas plantean la duda sobre las asignaciones de recursos a diputados y senadores.
Arredondo aborda la Ley del Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros, donde se concentrarán los recursos para el Estado que produzca el sector, un fideicomiso con problemas de acceso a la información.
Ese fideicomiso, cuyo consejo será integrado por cuatro miembros de la administración pública y tres ciudadanos nombrados por el presidente, administrará 1 billón de pesos, además de los 500 mil millones que se administran en fideicomisos actualmente.
En ese fondo se establece la presentación de informes trimestrales, pero no a quién los van a presentar o si nada más los van a publicar.
En “Diálogos a fondo” Peña Nieto presumió que habían aplicado la ley sin reservas. Para Arredondo, la realidad es que casos como el de Elba Esther Gordillo o Andrés Granier son juegos políticos, ajustes de cuentas entre grupos de poder que nada tienen que ver con el combate a la corrupción.
“Es verdad que la corrupción es cultural y está en el ADN de los mexicanos. Pero no se ve bien que lo diga un presidente, en especial porque es cultural por su partido, que lo hizo sistema, sin sanciones, sin controles”, dice para luego recordar que ante un caso de corrupción en la Sedesol, Peña Nieto dijo a su titular el famoso “No te preocupes, Rosario, hay que aguantar”.
Según el investigador, se trata de esa cultura que prefiere “aguantar”, y olvidar que la cultura se adapta a las leyes. “El problema es de estructura, de funcionamiento gubernamental. Es terrible que el presidente lo diga”.
