Aun cuando España realizó tres reformas legislativas en materia de telecomunicaciones que acabaron con el monopolio semipúblico de Telefónica y abrió el mercado a nuevos competidores, sus servicios son muy caros y de baja calidad en relación con el resto de las naciones europeas. En la experiencia latinoamericana destaca el caso de Ecuador, cuya Ley Orgánica de Comunicación dispuso una redistribución del espectro radioeléctrico que limita la participación privada a 33% de las frecuencias de radio y televisión; pero, según sus críticos, dicha ley ha servido para crear un “cuasi monopolio de medios estatales” donde el gobierno ejerce una “regulación intimidatoria de los contenidos informativos”. En Argentina, la llamada Ley de Medios derivó en una batalla legal y política entre el gobierno y el grupo Clarín, y su aplicación se ha pospuesto. Y es que, detrás de las reformas recientes en la materia que llevaron a cabo esos tres países, se encuentran imbricados intereses económicos, políticos e, incluso, ideológicos.
MADRID.- Desde 1998 el mercado de las telecomunicaciones en España sufrió una transformación que se tradujo en un avance tecnológico con nuevos servicios a disposición del usuario –en telefonía celular y en banda ancha– y tarifas reducidas.
Las tres reformas legislativas aprobadas desde entonces para adecuar ese mercado privilegiaron la liberalización del sector –es decir la actuación política para acabar con el monopolio de Telefónica, entidad semipública controlada por el Estado– y permitieron la llegada de nuevos competidores, eliminando las barreras legales para su operación.
Con todo y esas mejoras locales España sigue estando en el “vagón de cola de la Unión Europea” pues sus servicios son caros y de baja calidad respecto de otros países europeos. Es la segunda nación más cara –después de Chipre– para conectarse a la banda ancha, según la Comisión Europea. Un español paga 114% más que un inglés o 94% más que un alemán. Y es el cuarto país más caro en telefonía celular en Europa.
Joan Calzada, profesor de Economía de la Universidad de Barcelona, explica a Proceso: “España tiene los precios más altos en telefonía móvil y banda ancha de la Unión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Creo que se pudieron hacer mejor las cosas. La pregunta sería: ¿Tendríamos los mismos precios y los mismos servicios si el mercado fuera de monopolios nacionales? Seguramente no. Sin la competencia no se hubiesen desarrollado de forma tan rápida internet ni la telefonía móvil”.
El especialista dice que el salto en la legislación y el avance en dicho sector en este país se basan en el marco regulador que ha ido fijando la Unión Europea (UE) –de la cual España es integrante– y por la necesidad de aumentar la eficiencia del mercado al estar dentro de la zona euro.
El incentivo para que funcione bien este mercado, añade, “es que las normas son impuestas de fuera, y como no tenemos una política monetaria propia, tenemos que jugar con eficiencia”.
Otra ventaja es que las telecomunicaciones están regidas por autoridades de la competencia nacionales y las propias de la Unión Europea, con lo cual si en la autoridad nacional se llega a tomar una decisión errónea de fusiones o concentraciones de actores, la UE puede rectificar. “Estamos muy supervisados”, puntualiza.
Los orígenes
En 1993 la Comisión Europea estableció que para 1998 sus países miembros debían liberalizar todo el mercado de la telefonía fija. España primero bloqueó la reforma y después negoció una moratoria de cinco años, para cumplir la instrucción en 2003.
La razón era que en el gobierno de Felipe González convivían dos posturas. Una era la del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual defendía la moratoria para que el entonces monopolio de Telefónica ampliara sus redes para conseguir cobertura en zonas donde aún no había telefonía fija. La postura opuesta, en sintonía con la UE, era la del Ministerio de Economía, que quería liberalizar el servicio para crear competencia en el mercado y controlar la inflación, como uno de los compromisos financieros del país de cara a su ingreso a la Unión Europea.
En 1996, con la llegada del gobierno de José María Aznar, del Partido Popular, se renunció a la moratoria y se aceleró el proceso de liberalización en dos años. El plan sufrió ajustes y se cumplió parcialmente, pero se creó un duopolio con Retevisión como nuevo operador y se reorganizó el mercado, explica.
El gobierno “estaba convencido de que la liberalización no sólo era un instrumento útil para frenar la inflación y entrar en la Unión Monetaria Europea, sino que era una política que en sí misma podía contribuir a modernizar económicamente el país y a ganar apoyo político para su gobierno”, explican Calzada y Antón Costas en su ensayo de 2013 La liberalización de las telecomunicaciones en España: control de la inflación y universalización del servicio.
En ese periodo se privatizó completamente Telefónica (1997), se elaboró el reglamento del cable que permitió que algunos operadores empezaran a comercializar sus servicios en 1998 y entró en vigor la Ley General de Telecomunicaciones (Telecom), que estableció el modelo regulatorio para el nuevo mercado liberalizado.
En 2002 la UE puso en marcha una nueva normatividad encaminada a adecuar el mercado a los avances en los servicios (telefonía celular e internet). Pero como no había nuevas inversiones de los operadores ni tarifas que beneficiaran a los usuarios, España permitió que los operadores entrantes usaran las redes de Telefónica mediante el pago de una renta (llamada “desagregación del bucle local”).
“Como no hubo competencia en inversiones de infraestructuras se optó por la desagregación del bucle local, es decir que las empresas entrantes pudieran utilizar alguno de los 100 puntos de interconexión de Telefónica o en las centralitas donde podían hacer sus propias inversiones. Eso provocó más competencia en los servicios y más versatilidad al mercado”, asienta Calzada.
Por su parte la Ley Audiovisual –que, si bien separada, tiene cierta integración a la Telecom– fue objeto de una primera adecuación en 1995 para regular el mercado de cable. El gobierno impuso inicialmente una moratoria a Telefónica para poder entrar a ese sector y a los cableros les impusieron muchas trabas para operar. La licencia para que Telefónica tuviera televisión por satélite acabó con el mercado de cable y las cableras acabaron fusionándose.
Año decisivo
Frente a un mercado tan dinámico como el de las telecomunicaciones, la UE tuvo que impulsar una nueva reforma pues “aún había mucha rigidez y no funcionaba bien todo el mercado; por eso en 2002 presentó el llamado paquete Telecom, donde ampliaba la liberalización”, añade Calzada.
La nueva regulación –llamada “escalera de inversión”– contenía mayores especificaciones que la española y normaba la interconexión de operadores entrantes en las redes de los ya establecidos. “Lo que pasó es que esto convenía a los operadores nuevos si tenían demanda suficientemente grande. Es decir, esta escalera de inversión propició solamente una inversión gradual.
“Hay quien defiende que la escalera de inversión permitió la competencia de mercado y que los precios hayan disminuido. Sin embargo, también propició que los entrantes no dieran el último paso en inversiones y que los operadores establecidos, como Telefónica, argumentaran: ‘¿Para qué voy a invertir en nueva tecnología si es para que los entrantes la usen?’”, apunta.
España presentó en 2003 la reforma de adecuación al ordenamiento europeo, en el cual introduce el marco regulador de las comunicaciones, ya en un mercado mucho más integrado.
“En esta reforma –añade– el papel en la definición de las reglas no está tanto en el gobierno como en las agencias reguladoras. A partir de 2003 el gobierno tiene muy poco peso en la definición de la política de telecomunicaciones”; sólo conserva poder de decisión en el mercado de telefonía celular porque funciona diferente. En este caso el gobierno es quien da las licencias sobre el espacio radioeléctrico.
“Los gobiernos nacionales tienen aún bastante poder para decidir cuántas licencias se dan, a quién y con qué sistema se dan. Hasta hoy el mercado del móvil es el más rentable; por eso los gobiernos nacionales europeos, como España, todavía tienen margen de poder entre los mercados más rentables”, dice Calzada.
Retrocesos
El 9 de mayo de este año entró en vigor la tercera Ley de Telecomunicaciones, que modifica la de 2003, profundiza en “los principios de libre competencia y mínima intervención administrativa” y produce cambios para disminuir la presión regulatoria y la sobrerregulación.
Sin embargo, Ángel García Castillejo, director del despacho MEL Abogados, advierte que esta reforma promueve el “vaciamiento de competencias en materia de telecomunicaciones en la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a favor del propio Ejecutivo”, que promovió en 2013 la creación de este organismo.
En su artículo “Ley de Telecomunicaciones de España: entre liberalización, innovación e intervencionismo”, el también exconsejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones sostiene que “esta reducción de competencias del regulador, su inserción en un órgano con competencias dispares y para numerosos sectores y los riesgos que ello implica de pérdida de independencia, suponen un grave retroceso en el proceso de liberalización de las telecomunicaciones en España”.
“Sólo desde órganos reguladores independientes y con amplias competencias –sentencia– se puede garantizar un marco regulatorio adecuado a las necesidades de un sector tan dinámico como el de las comunicaciones. La recuperación de competencias por parte de los gobiernos no sólo supone un ejercicio de intervencionismo innecesario, sino que genera mayor inseguridad jurídica y con ello un factor añadido de desinversión que perjudica a las empresas y a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones.”
