Un informe realizado en 2010 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo aborda lo tocante al clientelismo en Latinoamérica. El ejemplo más representativo de este fenómeno lo constituye la educación en México. El reporte revela que en este rubro las deficiencias son estructurales y que, por más recursos que se destinen, nunca serán suficientes, pues van a parar a un barril sin fondo representado por la burocracia sindical del SNTE y sus dirigentes.
Hasta la Organización de las Naciones Unidas tenía claro lo pernicioso que han sido el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y su ahora defenestrada lideresa en el ámbito educativo nacional, responsables, junto con la burocracia educativa, de la baja calidad de la educación en el país.
En su Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe 2010, el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con sede en Nueva York, aborda como uno de sus temas principales el clientelismo y la captura del Estado –“las dos caras de una misma moneda”–, fenómenos resultantes de la desigualdad, del poder y del uso arbitrario de los recursos.
En la región, dice el informe, el ejemplo más notorio de la dinámica del clientelismo y la captura del Estado es la educación en México.
Pero, antes, define: “El clientelismo es una práctica que implica la apropiación de los recursos del Estado por parte de las élites políticas, las cuales utilizan las instituciones públicas y el poder político para defender o promover sus intereses particulares o de grupo.
“A su vez, en un contexto caracterizado por la presencia de individuos y grupos que disponen de mucho poder, recursos e influencias, y por la existencia de representantes políticos y funcionarios públicos que conciben la política y la función pública como medios para incrementar sus beneficios personales, existe el riesgo de que se produzca la captura del Estado, fenómeno que se materializa cuando aquellos que ocupan cargos públicos deciden representar directamente los intereses de los individuos o grupos más poderosos a cambio de la obtención de beneficios políticos o económicos particulares.”
Para el PNUD, la educación es una de las principales herramientas para combatir la desigualdad y romper su dinámica de transmisión intergeneracional.
Sin embargo, y es el caso de México, “cuando la educación que provee el Estado es capturada por un actor –el SNTE, aunque no lo menciona por su nombre– que dispone de gran poder económico y amplia influencia política, y la ciudadanía no puede exigir cuentas al Estado sobre la provisión de este servicio fundamental, los resultados son una escolaridad pública de baja calidad y escasas probabilidades de que la situación mejore. Este es el caso de la educación primaria pública en México, cuya calidad es baja”.
Además, dice el informe regional, “la organización sindical que agrupa a la mayoría de los trabajadores del sector (en México) no representa los intereses de la mayoría de los ciudadanos, sino que responde a intereses sectoriales, y no rinde cuentas a la ciudadanía”.
Hasta allí, en el texto central sobre el tema. Pero después remite a un recuadro titulado “La educación, el clientelismo y la captura del Estado en México”, en el que menciona expresamente al SNTE:
En México, los logros en el ámbito educativo han sido insuficientes en las últimas décadas. “El problema no es la falta de recursos sino la forma en que éstos se invierten: en muchos casos, el objetivo central del sistema educativo parece ser evitar los conflictos con los maestros en lugar de promover las oportunidades educativas de la población.
“Por ejemplo, en México aún no se dispone de un padrón preciso de la nómina magisterial. Asimismo, en diversas entidades los pagos a los maestros todavía se realizan en efectivo, práctica que fomenta la corrupción y la falta de control administrativo. En este contexto, una mayor asignación de recursos no necesariamente representaría mejoras en la calidad educativa.
“Los ejemplos que dan cuenta de la capacidad del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) para obtener beneficios corporativos, independientemente de la calidad de los servicios prestados, son diversos. Los líderes del SNTE controlan la estructura que está encargada de supervisar el trabajo de sus agremiados e influyen en la distribución de gran parte de las prestaciones laborales.
“Además, el SNTE, a través de diversos mecanismos ha logrado incidir en el proceso legislativo en pos de los intereses de la organización.
“Por su parte, la rigidez de la relación laboral reduce el margen disponible para exigir calidad en la prestación de los servicios educativos.
“En México, el incremento del gasto en educación contribuyó a ampliar la cobertura, pero el problema de la baja calidad aún persiste. De acuerdo con los resultados de estudios realizados por el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México presenta un nivel de desempeño educativo muy bajo.
“Los datos muestran que sólo tres de cada mil estudiantes del grupo etario de 15 años de edad lograron obtener una puntuación superior al nivel avanzado (más de 625 puntos) en el examen de matemáticas, resultado muy desfavorable si se compara con los niveles de desempeño observados en otras naciones, como Corea, donde 182 de cada mil alumnos superaron el nivel avanzado, y Eslovaquia, donde 94 de cada mil alumnos alcanzaron ese mismo nivel.
“Incluso naciones menos desarrolladas que México obtuvieron mejores resultados, como es el caso de Tailandia, país en el cual 15 de cada mil alumnos superaron el nivel avanzado. Asimismo, los datos presentados por PISA revelan que 38% de los estudiantes mexicanos apenas alcanzaron el nivel más bajo de desempeño en las pruebas realizadas, mientras que 28% ni siquiera superó ese nivel.
“La ausencia de una cultura basada en el mérito, sumada a la gran influencia que ejerce el SNTE, hace que resulte muy difícil ejecutar los recursos públicos de forma eficiente en el campo educativo.
“Por otra parte, la población de menores ingresos no ha logrado hacer uso de su peso electoral para demandar una mayor y mejor educación, y las clases medias tampoco han demostrado suficiente interés en impulsar la calidad de la educación pública, muy posiblemente porque estas últimas pueden satisfacer sus necesidades educativas en el mercado privado.
“Los datos disponibles para el caso de la educación en México revelan que el fracaso de los programas orientados a disminuir la desigualdad educativa se debe, en cierta medida, a la captura de estos programas por parte de los aparatos burocráticos y sindicales, así como al hecho de que estos grupos han sido tradicionalmente utilizados por los sucesivos gobiernos como instrumentos de control, en un proceso por el cual los agremiados obtienen beneficios particulares a cambio de lealtad política.
“Esto explica, a su vez, por qué los supuestos beneficiarios de los programas educativos (los alumnos y sus padres) tienen poca injerencia en las decisiones relativas al desarrollo de la educación en ese país.”
Toda esta conceptualización que hace el PNUD en su informe regional de 2010, es una reelaboración a partir de un texto que sobre el tema escribió en 2009, para el Banco Mundial, el investigador y politólogo del CIDE, Carlos Elizondo Mayer-Serra, quien dos años más tarde, ampliaría y ahondaría en el tema en su libro Por eso estamos como estamos. La economía política de un crecimiento mediocre.
Las paradojas
La relación de intereses y favores mutuos entre el sindicato magisterial y la burocracia educativa, entre los liderazgos del primero y los actores políticos representativos que devela y conceptualiza en su informe regional el PNUD, tienen una expresión concreta en hechos que apenas el pasado 20 de febrero denunció la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
Como parte de la revisión de la Cuenta Pública Federal de 2011, el ente fiscalizador realizó una auditoría al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) con el que se financian, casi en su totalidad, las acciones de las entidades federativas en materia educativa. Es decir, de ese fondo federal salen los recursos para que en estados y municipios puedan prestarse los servicios de educación inicial, básica, indígena, especial y normal, se forme, capacite y se les pague a los maestros.
De la auditoría practicada ese año al FAEB, la ASF encontró irregularidades como éstas:
En 26 entidades hubo “pagos indebidos a personal comisionado del sindicato por mil 411 millones de pesos”. También, en 10 estados, se detectaron “pagos indebidos por prestaciones no reconocidas (bonos, estímulos, compensaciones, entre otros), por mil 123 millones 800 mil pesos”.
Particularmente en el Estado de México se encontraron “apoyos económicos otorgados indebidamente al sindicato por 528.8 millones de pesos”. En 26 entidades se detectaron “pagos de gastos de operación que no corresponden con los objetivos del fondo (FAEB) por 605.1 millones de pesos”.
En otras nueve entidades se identificaron recursos del FAEB “cuyo destino se desconoce, por 6 mil 94 millones 500 mil pesos”.
En su informe de resultados de la fiscalización de la Cuenta Pública de 2010 –difundido en febrero de 2012–, la ASF fue enfática en señalar el desastre educativo nacional. En materia educativa, indica el documento, hay un divorcio entre lo cuantitativo y lo cualitativo.
Con datos del Reporte de Competitividad Global 2007-2011 elaborado por el Foro Económico Mundial, la ASF resalta algunas paradojas. Por ejemplo, México es uno de los países que más recursos destina al sector educativo. De una lista de 134 países, México ocupó en el ciclo escolar 2009-2010 el lugar 25 de los que más gastan en educación; el lugar 27 en matrícula en educación primaria; el 64 en secundaria y bachillerato, y el 75 en educación superior.
Durante el periodo 2006-2011 el gasto nacional en educación promedió 6.5% del producto interno bruto, que es muy aceptable, pero todavía por debajo del 8% mínimo que marca la Ley General de Educación en su artículo 25.
Pero si bien es decoroso el gasto canalizado al sector educativo en general, el gasto por alumno, al menos en educación primaria, está muy por debajo del que destinan los países de la OCDE. En éstos el promedio es de 7 mil 153 dólares por alumno de primaria, mientras que en México es de 2 mil 246 dólares; ni la tercera parte.
“En secundaria, México tiene un gasto de 2 mil 333 dólares por alumno, en contraste con 8 mil 972 promedio en la OCDE. Esto significa que en ese nivel de estudios, el promedio de la organización prácticamente cuadruplica lo que se gasta en México por alumno”, dice el documento.
Para calificar la calidad del sistema educativo, la ASF retoma el reporte del Foro Económico Mundial y destaca que en 2010 México se ubicó en el lugar 120 de una lista de 139 países, en el rubro de calidad educativa. En matemáticas y ciencias el país ocupó en 2010 el lugar 128 entre 139 países.
En materia de eficiencia terminal –es decir, el porcentaje de alumnos que concluyen sus estudios de manera regular y dentro del tiempo establecido–, los resultados son pésimos:
En 2010 la tasa de titulación promedió 44% del total de alumnos, casi la mitad del 80% que registra el promedio de los países de la OCDE. De hecho, “el 42% de los estudiantes mexicanos de educación superior nunca se titulan”.
La reprobación es otro factor que influye en la eficiencia terminal. Según información de la SEP, en el ciclo 2010-2011 reprobó un 3.4% de los alumnos de primaria; el 15% en secundaria y el 33.2% en media superior.
La deserción escolar, por otra parte, aumenta conforme avanza el grado de estudios. En el ciclo escolar de referencia, abandonaron la escuela el 0.8% de alumnos de primaria; el 5.6% de secundaria y el 14.5% de bachillerato.
Pese a los avances en la matrícula, proporcionar educación a los jóvenes sigue siendo uno de los grandes “desafíos históricos” del país, indica el documento.
En 2010 sólo 11% de los jóvenes mexicanos de entre 20 y 29 años estaban matriculados, apenas dos puntos porcentuales más que en 2000. Esta situación “se compara desfavorablemente con promedios internacionales incluso frente a países de similar desarrollo, en donde por ejemplo, Chile tiene matriculado 23% de jóvenes, Brasil 21%, y el promedio de los países de la OCDE alcanza 26%.
“La cobertura en educación superior de México en comparación con países de América Latina es baja. República Dominicana, Panamá, Uruguay, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú tienen una mayor cobertura educativa que México, no obstante que, si consideramos la paridad del poder adquisitivo en dólares, estos países tienen un PIB menor que el de México.”
Acaso el punto más indignante en materia educativa es el de los jóvenes que ni estudian ni trabajan, los llamados ninis. Dice el análisis de la Auditoría: “En México, de acuerdo con la OCDE, 7 millones 226 mil jóvenes de entre 15 y 29 años ni estudian, ni trabajan, situando al país en el tercer lugar entre los países miembros del organismo que tienen el mayor índice de población juvenil inactiva.
“Lo anterior significa que 18.4% de adolescentes mexicanos de entre 15 y 19 años y una cuarta parte de los jóvenes de entre 25 y 29 años en México, no participan en la educación y están desempleados.”
