El ISSSTE concluirá el sexenio con un posible daño financiero por más de 227 millones de pesos, y entre 700 mil y 900 mil viviendas de interés social sin seguro contra desastres naturales. La razón: un contrato de seguros mal manejado por los administradores de la dependencia, que además violaron las normas gubernamentales. Con todo, el director general del instituto, Sergio Hidalgo Monroy, sigue presumiendo la “transparencia y rendición de cuentas” en su gestión, como lo hizo a fines de septiembre ante representantes de la OCDE.
Arturo Rodríguez García
Los administradores del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) incurrieron en simulación de procedimientos, contrataciones irregulares y violación de la normatividad, en perjuicio de una aseguradora, del propio organismo de seguridad social de los burócratas y, sobre todo, de cientos de miles de familias que adquirieron sus casas mediante el Fondo de Vivienda de este instituto (Fovissste).
De acuerdo con fuentes internas y documento del ISSSTE, a los cuales tuvo acceso el reportero, en los últimos meses de esta administración, mediante una intrincada maniobra administrativa, la Dirección de Finanzas del instituto canceló un contrato signado con el Grupo Mexicano de Seguros (GMX), el cual había sido asignado mediante licitación pública.
El contrato llevaba un año y medio funcionando; concluiría el próximo 31 de diciembre. GMX había cubierto daños a viviendas por inundaciones en diferentes zonas del país. Pero en julio pasado, sin seguir el procedimiento establecido para rescindir contratos, los administradores del instituto lo rescindieron e intentaron reasignarlo al Grupo Inbursa mediante una adjudicación directa.
La maniobra incluyó la creación de un nuevo contrato multianual, que prolonga el servicio por un año y medio, lo que implica que la siguiente administración deberá pagar 227 millones de pesos a Inbursa.
Las operaciones fueron realizadas por las direcciones de Administración y de Finanzas del ISSSTE, a través del subdirector de Riesgos Institucionales y Finanzas, Fernando Calvo. De acuerdo con el Portal de Servidores Públicos del gobierno federa, este funcionario fue designado en junio, y semanas después inició el complicado trámite.
El 9 de diciembre de 2010, el ISSSTE publicó en el portal Compranet –instrumento legal para las contrataciones del gobierno federal– la Licitación Pública Nacional 00637002-007-10, mediante la cual concursó la contratación de un seguro contra desastres para cubrir entre 700 mil y 900 mil viviendas otorgadas a beneficiarios de créditos del Fondo de Vivienda del ISSSTE (Fovissste) que aún no terminan de pagar.
Conforme a las bases de la licitación, la vigencia del contrato sería del 1 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2012. El fallo favoreció a GMX por un monto de 376 millones 641 mil pesos.
Durante 2011 y el primer semestre de 2012, la relación del instituto con el proveedor transcurrió de manera normal, pero los primeros días de agosto se le notificó a GMX que había un error porque sólo existían 700 mil viviendas y se le había pagado el seguro de 900 mil. Con ese argumento se canceló el contrato.
La póliza correspondiente, a la cual tuvo acceso este semanario, específica que el ISSSTE debía entregar un reporte de riesgos en vigor y detallar a la aseguradora las características de las viviendas en riesgo. A partir de dicho informe se establecería el monto de los pagos mensuales a GMX, que, durante el año y medio que mantuvo la relación con el organismo, cobró la cantidad correspondiente a 900 mil viviendas.
A pesar de que la ley y el contrato obligan al instituto a verificar sus erogaciones, fue 18 meses después de estar pagando e integrando los reportes, que el ISSSTE notificó el sobrepago por 200 mil viviendas inexistentes y, sin mayor trámite, notificó a la aseguradora de la recisión contractual.
Transgresiones
Conforme a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), la cancelación de un contrato implica un largo procedimiento.
Según su artículo 54, la causal de rescisión es el incumplimiento del proveedor, a quien se le debe notificar y dar cinco días hábiles para que exponga los motivos del incumplimiento. La dependencia tiene 15 días para analizar y resolver el caso, motivando y fundando la decisión, para después pagar el finiquito correspondiente, sin menoscabo de que pueda abrirse un proceso de conciliación, según explicaron al reportero funcionarios del ISSSTE a condición de mantener sus nombres en el anonimato.
En apego a la ley, afirman las fuentes, la cancelación del contrato con GMX debió resolverse hasta septiembre. Sin embargo, el 21 de agosto Fernando Calvo elaboró los oficios –cuyas copias tiene Proceso– destinados a varias aseguradoras, pidiéndoles cotizaciones para adjudicar un nuevo contrato que cubriera hasta diciembre de 2013.
De acuerdo al artículo 41 de la LAASSP, existen dos procedimientos para que una entidad no se sujete a la contratación por licitación: la invitación a tres personas o la adjudicación directa, las cuales se utilizan cuando sólo un proveedor o muy pocos pueden ofrecer determinado producto o servicio.
El artículo 40 de dicha ley establece que para hacer una adjudicación directa, la entidad gubernamental debe contar con al menos tres cotizaciones con las mismas condiciones, que deben obtenerse en los 30 días previos al de la adjudicación. Debe documentarse también la identidad del proveedor que ofrece sus servicios. Las cotizaciones se obtienen mediante una investigación de mercado.
En el ISSSTE existe una normatividad denominada Políticas, Bases y Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (Pobolines), en la que se establecen más criterios de cancelación y asignación. Por ejemplo, el Lineamiento 5 estipula que, cuando se cancela el contrato con el ganador de la licitación, se dará preferencia al proveedor que haya obtenido el segundo lugar. En el caso de los seguros del Fovissste se omitió lo anterior para efectuar una adjudicación a una empresa que no había participado inicialmente.
Las Pobolines también estipulan los criterios para la contratación plurianual, la justificación del contrato, el desarrollo de la investigación de mercado, las acciones relativas a la cancelación de un contrato y, en fin, varias disposiciones que en el caso de los seguros no se observaron.
En cambio, para simular el cumplimiento de la normatividad, Fernando Calvo elaboró el pasado 21 de agosto los pedimentos para la “investigación de mercado”, es decir, las solicitudes de cotización a las aseguradoras. En éstas el funcionario pide que se elabore la propuesta económica, sin ofrecer datos precisos, y que la respuesta se remita a su oficina en el transcurso de la misma semana, es decir, les dio sólo un día para elaborar su oferta.
Según explicaron los empleados consultados, es imposible que en tan corto plazo se elabore, sin datos, una propuesta de contrato por un monto que oscila entre 220 y 370 millones de pesos, para otorgar una cobertura de 3 mil millones de pesos en seguros contra desastres.
Los sellos de recepción muestran que los oficios en los que Calvo pidió cotizaciones llegaron el 22 de agosto a las empresas Zurich Compañía de Seguros, Grupo Nacional Provincial (GNP), Grupo Inbursa, Axa Seguros, Mapfre Tepeyac y Seguros Atlas. A la empresa Afirme llegó el día 24, justo cuando debía entregarse la respuesta.
Únicamente respondieron el Grupo Financiero Inbursa, cotizó oportunamente 227 millones 515 mil pesos, y Seguros Afirme, que respondió con una oferta por 362 millones 520 mil pesos (casi el monto del contrato cancelado a GMX), pero éste último proveedor especificó que no contaba con respaldo para su póliza.
El respaldo de la póliza es un factor definitivo en la contratación. La aseguradora debe garantizar que puede cumplir con los pagos en caso de un desastre, para lo cual debe contar con un reaseguro.
La propuesta de Inbursa fue impecable. Respondió el mismo día y el 27 de agosto otorgó la carta cobertura –en éste declara que aún no puede emitir una póliza por la premura del contrato–, con todo listo para iniciar su servicio el 1 de septiembre.
Póliza sin garantía
Mientras el ISSSTE y el Grupo Inbursa cerraban el contrato el 27 de agosto, los demás aseguradores estaban respondiendo el oficio de Fernando Calvo. GNP declaró, en su oficio del 27 de agosto, que no estaba en posibilidades de otorgar un indicativo porque no habían tenido acceso a las ubicaciones de los bienes a asegurar y, por lo tanto, no podían buscar un mercado de reaseguro.
Zurich respondió el día 28 que optaba por no participar en la “investigación de mercado” debido al tipo de bienes y el esquema que se planteaba, en tanto que Axa fue más contundente en su escrito del 27 de agosto: “El riesgo a asegurar está actualmente vigente y su vencimiento es al 31 de diciembre de 2012; derivado del punto anterior el mercado reasegurador está copado. Por políticas internas de Axa, no se ha participado en este tipo de riesgos en los últimos seis años”.
Con lo anterior, Axa dejó constancia oficial de que el anterior contrato de GMX hacía que el nuevo fuera riesgoso. Como las otras empresas que se abstuvieron, Axa contempló que no había quién garantizara su póliza, en virtud de que la garantizada era la de GMX. Es decir, no había forma de conseguir una garantía para la cobertura.
El oficio, firmado por el subdirector de ventas de Axa, Guillermo Castillo, aporta un elemento adicional: la invitación a participar en la investigación de mercado fue hecha por conducto del despacho Grupo Hill Asesores, un intermediario, y resulta que el uso de intermediarios también está prohibido por la normatividad gubernamental para la contratación de seguros.
Para cumplir con las tres propuestas que exige la ley para concretar una adjudicación directa, en el documento de justificación elaborado por el ISSSTE se incluyó la cotización original de GMX, que según Fernando Calvo habría ocasionado un daño patrimonial por casi 16 millones de pesos si hubiera continuado vigente en los cuatro meses restantes del contrato.
La autorización para contratar a Grupo Inbursa fue firmada por el encargado del despacho de la Dirección de Finanzas, José Roberto Ahumada Flores, pero no por el director de Administración, Antero Raúl Inman Campos, aunque su autorización era necesaria. No obstante, terminó liberando el pago a Inbursa.
Los 227 millones de pesos del monto de la nueva adjudicación no están contemplados en el presupuesto para compras del gobierno para el presente ejercicio fiscal y se comprobó que el proceso no fue publicado en el portal Compranet.
De acuerdo con las fuentes consultadas, sucedió lo que anticiparon los aseguradores que declinaron cotizar: no hubo quién garantizara la póliza de Inbursa, pues GMX se inconformó y mantiene copado el mercado de reaseguro. En tanto, entre 700 mil y 900 mil viviendas se encuentran en riesgo porque, entre el seguro cancelado y el que no termina de adjudicarse, carecen de cobertura ante cualquier desastre natural.
El propio ISSSTE corre otro riesgo: al tener firmados dos contratos por el mismo servicio, está obligado a cumplirlos. En este caso el daño patrimonial ascendería a los 227 millones de pesos que debe liquidar a Inbursa.
Proceso confirmó que el Órgano Interno de Control del instituto no tiene ningún procedimiento de auditoría ni de sanción por las irregularidades argumentadas por Fernando Calvo para rescindir el contrato con GMX ni por las anomalías en la adjudicación directa que intenta concretar con Inbursa.
La OCDE y los datos ocultos
La mayoría de los servidores públicos implicados en los procesos de cancelación y posterior adjudicación del contrato de seguros, tienen amplias trayectorias transexenales en áreas de administración y finanzas.
Fernando Calvo, quien firma la mayoría de los documentos, cuenta en su historial con dos procesos administrativos por incurrir en irregularidades. No obstante, sus antecedentes fueron eliminados del Padrón de Servidores Públicos Sancionados (PSPS) de la Secretaría de la Función Pública.
Calvo, cuyo segundo apellido no se menciona en los directorios oficiales, ingresó en 1989, como director general de Recursos Financieros, a la Oficialía Mayor de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. De 1993 a 1995 fue asesor en el Instituto Federal Electoral (IFE), y de 1996 a 2001 se desempeñó como gerente de adquisiciones del Servicio Postal Mexicano, donde se le auditó por violar procesos de contratación.
Entre 2002 y 2004, volvió al IFE como subdirector de recursos materiales, mismo cargo que ocupó entre 2007 y 2012 en la Secretaría de Turismo. En este último puesto enfrentó otro proceso por negligencia administrativa, según confirmó este semanario aunque sus antecedentes no aparecen en el PSPS.
A su vez el administrador del ISSSTE, Antero Raúl Inman Campos, ha desempeñado numerosos cargos en la administración pública desde 1975. Antes de su puesto actual fue director de Finanzas y Administración del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), de 2010 a 2012.
El director de Finanzas, José Roberto Ahumada, fue empleado de la Comisión Federal de Electricidad de 1997 a 2007, cuando saltó al ISSSTE.
Son ellos quienes manejan los recursos del instituto, cuyo director general, Sergio Hidalgo Monroy, afirma que tiene como ejes centrales la transparencia y la rendición de cuentas, según dijo el pasado 27 de septiembre durante un encuentro con representantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), quienes elogiaron el sistema de contratación del ISSSTE.
Ese día Frédéric Genest, experto en Desempeño en la Contratación Pública de la OCDE, señaló que el instituto ha obtenido reconocimiento por mejorar sus procesos de adquisiciones, lo que se ha realizado, entre otros factores, con el apoyo de la organización internacional.
