Pese a su contundente victoria, que puso fin a la septuagenaria cadena de gobiernos priístas, Vicente Fox será un presidente con severos obstáculos para desmantelar el régimen.
Pasada la euforia por el triunfo foxista, resalta el poderío del PRI en las cámaras de Diputados y Senadores, así como en los Congresos locales, donde su sola presencia –si bien disminuida– es suficiente para evitar cualquier reforma a la Constitución que no sea de su agrado.
Más aún, no existen instrumentos constitucionales para eventualmente llegar al propuesto Congreso Constituyente, y ni siquiera está definida la manera de convocarlo.
El hecho es que, frente a la ambiciosa agenda de 150 puntos de la mesa de reforma del Estado –que coordina Porfirio Muñoz Ledo y que se instalará este lunes 21–, el escenario es poco alentador para el foxismo, a juzgar por la correlación de fuerzas legislativas.
Por ejemplo, corresponde al Senado ratificar, conforme al artículo 76 constitucional, a quien sea designado nuevo procurador general, en tanto cristalizan los planes correspondientes de Fox para sustituir la actual Procuraduría General de la República por una Fiscalía General de la Federación.
Sólo para cambiar la denominación de la PGR será preciso reformar la Constitución, y luego tendrán que reformarse, entre otras, las leyes orgánicas de la Administración Pública y de la propia PGR, así como el Código Federal de Procedimientos Penales.
Y, ni modo, es el PRI la primera fuerza relativa en las cámaras de Diputados y Senadores, además de que tiene la mayoría en 18 Congresos locales, lo que le confiere el poder de vetar cualquier reforma constitucional propuesta por Fox.
“El debilitamiento que supuso para el PRI el resultado del 2 de julio fue bastante relativo, porque sigue teniendo un enorme poder constitucional”, confirma el maestro en ciencia política y consejero del Instituto Federal Electoral (IFE) Alonso Lujambio.
“Tiene el poder del veto”, enfatiza.
Autor de El poder compartido / un ensayo sobre la democratización mexicana, de reciente aparición, así como del libro Gobiernos divididos en la Federación Mexicana, Lujambio analiza en entrevista la composición de los Congresos en México y el consecuente acotamiento político del próximo presidente.
Desde 1988, y más particularmente a partir de 1997, dice, el poder presidencial se menguó por el descenso del peso del PRI en el Congreso de la Unión, pero esta vez el hecho de que el PAN no obtuviera la mayoría de los diputados y senadores, ni una situación igualmente ventajosa en por lo menos 16 Congresos locales, debilita aún más a Fox.
“Este presidente es débil, querámoslo o no. El mito del presidente fuerte mexicano que siempre quisimos acotar por la Constitución –porque no se le podía acotar por la vía política– se acabó. La mayoría en el Congreso lo hacía poderoso.”
Y añade: “En todo caso, la fortaleza del presidente Fox se basará, políticamente, en su capacidad para convencer a los actores de que sus proyectos son pertinentes. Pero en términos constitucionales y aun metaconstitucionales, el sistema de partidos no se la da, porque su partido no tiene mayoría”.
Este panorama, que contrasta con el optimismo del equipo de Fox, dificulta seriamente la realización de reformas profundas a la Constitución, y con mayor razón la integración de un Congreso Constituyente que –de acuerdo con un sector de juristas– sería lo más adecuado.
Jaime Cárdenas es uno de los constitucionalistas que se manifiestan por esta segunda opción, pero también advierte que, de no haber un amplio acuerdo entre las fuerzas políticas e incluso de las sociales, reformar la Constitución o armar un Congreso Constituyente es poco viable.
“Los 150 puntos propuestos por Fox son, en realidad, una nueva Constitución”, plantea quien desde 1994, dos años antes de ser consejero electoral, escribió un libro cuyo título revela ya su posición: Una Constitución para la democracia / propuestas para un nuevo orden constitucional.
Pero advierte:
“Si no existen los elementos básicos bajo los cuales tendría que definirse la nueva Constitución, en términos políticos, sería imposible, sería un esfuerzo condenado al fracaso.”
Cárdenas, quien preconiza un nuevo régimen parlamentario, dice que urge una nueva Constitución –sería “la primera” de consenso en la historia de México–, porque la vigente “es del régimen priísta”.
–¿Pero cómo convocar a la integración de un Congreso Constituyente si no existen mecanismos para ello en la propia Constitución?
–Así es. La Constitución no prevé ninguno.
Por ello, a su juicio, sería necesario hacer una reforma inmediata para incorporar a la Constitución vigente la figura del referéndum. Se consultaría entonces a la sociedad, conforme al artículo 39, que establece que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar su forma de su gobierno.
Fox, verdugo y víctima del PRI
Tanto Lujambio como Cárdenas fueron invitados por Muñoz Ledo, excandidato presidencial del PARM, a participar en la mesa de la reforma del Estado, que se instalará este lunes 21. La oferta les fue hecha el 2 de agosto, en la ceremonia en que el Tribunal Electoral declaró presidente electo a Fox.
Lujambio, quien elabora su tesis doctoral por la Universidad de Yale, declinó la invitación de inmediato, y aunque la “respuesta impulsiva” de Cárdenas fue aceptarla, terminó también declinando, al igual que el consejero Mauricio Merino.
“Lo medité y le dije que no podía aceptar para no afectar mi imparcialidad. Apenado, le envié una carta para pedirle una disculpa. No me ha respondido.”
Ambos analizan, en sus libros y en entrevistas por separado con Proceso, la circunstancia política, constitucional y jurídica en México que afrontará el nuevo gobierno de Fox para cumplir con las abundantes promesas de cambio que hizo en su campaña.
En suma, la amplia expectativa de transformación corre el riesgo de volverse frustración, pues de verdugo del PRI en la Presidencia de la República, Fox puede pasar a ser víctima del propio PRI en el Congreso.
Por sí solos, y aun con el apoyo del Partido Verde, los legisladores del PAN no pueden ni siquiera cambiar algunas leyes, menos aún la Constitución.
Es insólita en la historia constitucional de México la correlación de fuerzas en las dos cámaras del Congreso de la Unión, que comenzará sus trabajos el 1 de septiembre.
En la de Diputados, conforme a la calificación del Tribunal Electoral, el PAN cuenta con 213 legisladores, por 210 del PRI, 44 del PRD, 16 del Partido Verde, 7 del Partido del Trabajo, 4 de Convergencia por la Democracia, 3 del Partido Alianza Social e igual número del Partido de la Sociedad Nacionalista.
En el Senado se observa una configuración similar. Si acaso la primera fuerza corresponde al PRI, con 59 senadores, contra 46 del PAN, 15 del PRD, 5 del Partido Verde, 1 del Partido del Trabajo y 1 de Convergencia por la Democracia. El número mínimo de votos que se requiere para aprobar o modificar una ley es de 65.
Conforme a esta integración, sin el PRI, el PAN sólo podría aprobar leyes si se suma a su bancada en la Cámara de Diputados el PRD y, en el Senado, sólo puede hacerse con la adición de ambas bancadas y la del Partido Verde.
Será todavía más complicado aprobar una reforma constitucional en el llamado Constituyente Permanente pues, conforme al artículo 115 constitucional, se requiere el voto aprobatorio de por lo menos dos terceras partes de los miembros presentes en las dos Cámaras y, adicionalmente, el 135 establece que la misma reforma constitucional debe ser aprobada por la mayoría de las legislaturas de los estados, es decir, 16 Congresos de los 31 existentes.
El PRI conserva así un enorme poder de decisión, ya que 18 de los 31 Congresos locales de los estados –no se incluye la Asamblea del DF– son dominados por ese partido. El PAN controla 3, el PRD ninguno, y en 10 nadie tiene mayoría.
“En todas las arenas, el PRI tiene veto en la reforma constitucional”, resume Lujambio, quien en su libro –entregado a la editorial Océano en mayo, dos meses antes de las elecciones– menciona la “rigidización” de la Constitución que se inició en 1988, cuando el PRI perdió la mayoría calificada.
Así se dificulta que cualquiera, de un plumazo, pretenda modificar la Constitución. Digamos que ya era hora. Reformar la Constitución ya no es fácil; más aún, es cada vez más difícil, y lo será más si los partidos no siguen necesariamente la misma línea de conducta en los ámbitos federales y estatal.
Modificar la Constitución requerirá de operaciones políticas cada vez más vastas y de políticos con nuevas capacidades de acción y persuasión. La ‘rutinización’ de nuestra vida democrática ya demanda, y demandará más y más, un tipo de liderazgo político distinto al que hemos tenido hasta hoy. Todo el entramado institucional exige ya, y exigirá más y más, explicación pública y razonamiento responsable. Enhorabuena para México.
Ésta es la realidad que, desde 1988, había venido enfrentando el PRI y que ahora es un problema directo para Fox y el PAN. “El hecho de que se requieran dos tercios en las dos cámaras del Congreso y la mayoría de los Congresos locales le da, en términos procedimentales, una rigidez enorme” a la Constitución.
Aclara: “Su flexibilidad se debió a un asunto político: un partido político disciplinado, abanderado por el titular del Poder Ejecutivo, flexibilizó la Constitución y la hizo un cuaderno de hojas intercambiables”.
Presidente débil
Lujambio prevé que dentro de poco tiempo ningún partido contará con la mayoría de 16 Congresos locales.
Este año habrá elecciones en Tabasco y Veracruz, donde el PRI domina. En el 2001, se realizarán comicios para diputados en Yucatán (PRI), Baja California (dividido), Michoacán (PRI), Zacatecas (dividido), Aguascalientes (PAN), Oaxaca (PRI), Durango (PRI), Chihuahua (PRI), Tamaulipas (PRI), Sinaloa (PRI) y Tlaxcala (PRI).
“Si los partidos dejan de actuar cohesivamente, entonces la Constitución será más rígida aún, porque (para hacerle cualquier cambio) se tendrá que convencer a por lo menos 18 Cámaras: 16 locales y dos federales, lo cual supone un trabajo complejísimo.”
–Es decir, ¿aun sin la Presidencia de la República el PRI tiene un enorme poder?
–Sí, tiene mucho poder constitucional. El debilitamiento que supuso para el PRI la elección del 2 de julio fue bastante relativo, porque conserva un enorme poder constitucional. Tiene el poder del veto para la reforma constitucional. Eso, de suyo, es extraordinario.
Y, a guisa de ejemplo, se adentra en el plan de Fox de desaparecer la PGR.
“Por lo pronto, se necesita un procurador, que requiere ser aprobado por el Senado, a propuesta del presidente, (mecanismo) que se va a aplicar por primera vez sin mayorías parlamentarias.”
Explica: “Estamos ante un juego mucho más complejo que en el pasado. Es indispensable un consenso para poner a un procurador en tanto se reforma la Constitución y se establecen los términos en que se va a perseguir el delito en el futuro y con qué atribuciones”.
En resumen, razona Lujambio, “el PRI tiene un enorme poder para definir con otros actores el tipo de país que vamos a construir, el destino último de la reforma del Estado de la que se está hablando”.
–¿El PRI sería el más interesado en acotar las facultades presidenciales?
–No sé qué le quieren acotar al presidente. Hay que sujetarlo, sí, a cabalidad, al juicio político. No sé cómo quieran debilitar al presidente en términos legislativos, pues ya de por sí el puesto de presidente es muy débil, comparado con el argentino. Menem no tenía mayoría en las dos Cámaras, pero tenía poder de decreto, denominado, en términos constitucionales, de necesidad y urgencia. Menem decretó sistemáticamente. Ése sí fue un presidente fuerte.
En el caso de México, puntualiza, el presidente no tiene poder de decreto y no puede gobernar sin el Congreso. El gradual debilitamiento de la figura presidencial hasta llegar al presente sexenio quedaba compensado por el hecho de que conservaba mayorías congresionales que seguían viéndolo a él, al presidente, como líder.
Por eso ahora, cuando Vicente Fox y su partido, el PAN, no contarán con esas mayorías, “la debilidad del presidente mexicano es, diría yo, notoria”.
Adiós a la Constitución “priísta”
Jaime Cárdenas piensa distinto en algunos aspectos. A su juicio, en la Constitución sí existen facultades presidenciales que es preciso acotar. “Desde el principio, la Constitución fue diseñada para favorecer al Ejecutivo, en detrimento del Legislativo y del Judicial”, plantea.
Pero no sólo por eso hay que redactar una nueva Constitución, pese a las enormes dificultades para realizar una sola reforma constitucional, sino porque es inaplazable incorporar nuevas reglas del juego político, no sólo las metaconstitucionales o no escritas, sino también las formales.
Además, aduce, la Constitución actual es un documento identificado con el PRI: “Sirvió a un régimen político, en el que cada presidente plasmaba sus programas sexenales”.
El exmiembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM dice en su libro Una Constitución para la democracia, galardonado con el Premio Ignacio Manuel Altamirano y aplaudido por Jorge Carpizo:
No podemos dejar de pensar en una nueva Constitución porque la estructura jurídica e institucional de la vigente sería disfuncional con una democracia. Esto porque la actual no recoge debidamente las cuestiones fundamentales del nuevo constitucionalismo: medios de comunicación, indigenismo, movimientos sociales e integración comercial; no toma en cuenta los avances del constitucionalismo de posguerra; es decir, no regula tribunales constitucionales, mecanismos de democracia directa, no garantiza derechos políticos y no favorece el papel del Legislativo como órgano de control.
(…) Sabemos que la Constitución de 1917 ha significado mucho para este país en términos de identidad histórica y proyecto nacional, pero creemos que ha llegado a su fin, y que es importante pensar en otra, que recoja sus valiosas aportaciones, pero que las enriquezca con nuevas instituciones y normas.
Por ejemplo, añade en entrevista, es indispensable incorporar asuntos que tienen que ver con el modelo económico y social o los derechos de las comunidades indígenas a los recursos del subsuelo. “Esto causa escozor”, señala, y por ello existe oposición a un Congreso Constituyente.
“Algunos dicen que basta con algunas reformas. Están equivocados, porque el orden jurídico es como un sistema de relojería: si se toca una pieza, se implica todo. No se puede tocar una parte de la Constitución sin alterar otra.”
–¿Quiénes son los que se oponen? ¿Los que están en el poder o los que están en la oposición?
–Los que quieren evitar esta discusión son los que pretenden mantener el statu quo. Por ejemplo, empresarios que no quieren ceder derechos de tipo social, sindicales y laborales. Las Iglesias, que están conformes con lo que obtuvieron en 1992. Y el gobierno, el mismo Ejecutivo, que no quiere modificar la relación con las Iglesias, porque puede haber más participación de las Iglesias en el desarrollo político. Pero en un Congreso (Constituyente) habría que discutir todo.
Jaime Cárdenas dice que si de veras se quiere cambiar el régimen, lo viable es integrar un Congreso Constituyente, que deberá representar “el gran pacto de las fuerzas políticas” para, por primera vez en la historia independiente de México, tener una Constitución de consenso.
“Históricamente no ha habido ninguna Constitución de consenso y legítima. Ésta podría ser la primera, con el concurso de los sectores de izquierda, derecha y centro. Sería el producto de un pacto de todas las fuerzas políticas.”
