Sobre el proyecto de reforma fiscal, elaborado por el equipo de gobierno encabezado por Vicente Fox y Francisco Gil Díaz, descansaba algo más que el equilibrio de las finanzas públicas En su aprobación basaba Hacienda sus expectativas de culminar el plan de reestructuración del Servicio de Administración Tributaria, para desarrollar el cual recibió un préstamo internacional de 355 millones de dólares En realidad, con reforma fiscal o sin ella, la recaudación de impuestos en México está marcada por la ineficiencia y la creciente evasión, según documentos confidenciales del propio SAT
Mientras que el gobierno de Vicente Fox se declara en pie de lucha para tratar de sacar adelante su reforma fiscal, la recaudación de impuestos enfrenta graves problemas estructurales que tendrán que ser superados mediante la reingeniería de procesos del Servicio de Administración Tributaria (SAT) que, sin embargo, enfrenta la amenaza de que la Cámara de Diputados no apruebe el proyecto foxista
De hecho, antes de este fin de semana, el fatalismo había invadido a los funcionarios gubernamentales El propio secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, declaró el viernes 19, de manera significativa, que prefería que no hubiera reforma fiscal a que se aprobara una iniciativa “mala”
Así, a un año de que el presidente Vicente Fox decidió vetar las modificaciones a la Ley del Servicio de Administración Tributaria para impedir que dos secretarios de finanzas de gobiernos estatales participaran en su Junta de Gobierno y supervisaran el manejo de la política federal de administración tributaria, un dictamen interno del propio organismo reconoce serias deficiencias que han impedido acotar la evasión fiscal e incrementar la base de contribuyentes
Con el veto foxista, el Poder Ejecutivo también se manifestó en contra de que el SAT pusiera en marcha, como lo establecía la nueva legislación, programas para reducir los costos de operación por peso recaudado, así como una mayor transparencia, pues argumentó que cualquier programa en ese sentido era competencia exclusiva y directa de la Secretaría de Hacienda
Sin embargo, ahora, con el apoyo de un financiamiento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) -que forma parte de la estructura del Banco Mundial- por 355 millones de dólares, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público acepta aplicar una reingeniería de procesos en el Servicio de Administración Tributaria (SAT) para incrementar la recaudación, la base de contribuyentes y ajustar su plantilla de trabajadores, pero ampliando la subcontratación de servicios con entidades privadas
De nueva cuenta como parte de la discusión en el Congreso para alcanzar la reforma fiscal, los legisladores insisten en sus demandas de conocer el desempeño del SAT así como el nivel de eficiencia de sus operaciones De hecho, se espera el nombramiento de los consejeros independientes del SAT, luego de que el Congreso rescató del veto presidencial las modificaciones a esa legislación
Impotente ante la evasión
A siete años de que inició su reestructuración, el Servicio de Administración Tributaria ha sido incapaz de acotar la evasión fiscal, lo que mantiene la recaudación primaria de impuestos en sólo 107% respecto del Producto Interno Bruto (PIB), en promedio
Este organismo desconcentrado de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y responsable de la fiscalización de la economía, elaboró un documento denominado “Fortalecimiento del SAT y el Combate a la Evasión Fiscal”, en el que reconoce que el monto total de los delitos relacionados con la evasión fiscal suman 687 mil 8713 millones de pesos, mientras que la reforma fiscal del gobierno busca obtener de manera urgente recursos adicionales por 100 mil millones de pesos, monto inferior al que genera el contrabando en el país y que asciende a 198 mil millones de pesos
Aunque al cierre de 2003 los ingresos por impuestos se elevaron 124%, a éste se le considera todavía un bajo índice de recaudación en relación con otros países con desarrollo económico similar al de México
La recaudación secundaria, de acuerdo con el SAT, involucra la eficiente fiscalización del universo potencial de contribuyentes susceptibles de auditarse Actualmente, los contribuyentes registrados con obligación de inscribirse suman tan sólo 9 millones 507 mil 142 personas físicas y morales, mientras que la Población Económicamente Activa (PEA) es de 41 millones 548 mil 585 trabajadores, lo que significa que casi 80% son evasores potenciales que se refugian en el trabajo por cuenta propia o en la informalidad
Además, el SAT ha detectado que frecuentemente los contribuyentes cambian o desaparecen su domicilio fiscal, con el fin de evadir la acción de la autoridad, práctica que se ha incrementado en forma preocupante
En su documento interno, el organismo reconoce serias limitaciones para fincar responsabilidad solidaria, lo que genera créditos de empresas y, lo peor, que éstos sean incobrables La misma situación se presenta en el caso de los liquidadores o en el de síndicos de empresas con problemas de insolvencia
Otro problema que observa el SAT se relaciona con el Poder Judicial, pues critica que la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya declarado inconstitucional el artículo 42-A del Código Fiscal, lo que, sostiene, ha redundado en falta de informes, datos o documentación para planear programas de fiscalización adecuados
Además, señala que la obligatoriedad de indicar en los citatorios dirigidos a los contribuyentes que se les ordena recibir una visita, elimina el elemento sorpresa y permite que el contribuyente moroso emprenda acciones para obstaculizar la función fiscalizadora Otro problema, según el documento, es que el SAT no cuenta con información bancaria oportuna del contribuyente, aparte de que los embargos precautorios han sido declarados inconstitucionales por el Poder Judicial
Sin resultados
El SAT está dispuesto a que su reingeniería de procesos incluya un agresivo recorte de personal; no obstante el sacrificio de los burócratas, advierte que la Administración Tributaria se enfrenta a un gran reto para recaudar los ingresos al nivel que determinan la legislación fiscal y la actividad económica
A la par del esperado despegue de la actividad económica y de una reforma fiscal que asegure condiciones de justicia y equidad, la Administración Tributaria debe reconvertirse, dice el SAT, para ser más eficiente y eliminar la percepción de impunidad de evasores
Pero el organismo desconcentrado advierte que “la deformación o cancelación de la iniciativa de reforma fiscal” representa una amenaza para avanzar en la transformación requerida por el SAT
Incluso, el SAT advierte que cualquier desviación en la iniciativa de reforma fiscal presentada por la Secretaría de Hacienda podría aumentar la complejidad de la legislación y fomentar aún más la cultura del no pago en los contribuyentes
Sin embargo, en documentos confidenciales reconoce que, en el interior del SAT, se han identificado graves carencias de información que, de tenerla disponible, permitirían un mayor control del cumplimiento de las obligaciones fiscales Además, culpa a ciertos criterios manejados ante la Suprema Corte de Justicia y los tribunales de la gran cantidad de juicios que se han perdido en el SAT
Por ello, a principios de este año, en una reunión con funcionarios de alto nivel del SAT, José María Subiría Maqueo, jefe del mismo SAT, les informó que el objetivo era reducir el personal a 36 mil empleados gracias a la automatización de procesos como la firma electrónica y las declaraciones vía Internet En ese momento, el SAT contaba con más de 53 mil personas en su nómina
Las conclusiones del SAT en torno de la necesidad de recortar su personal, establecen que en esa entidad “existe una amplia población de empleados que no cumplen con los perfiles profesional y personal que se requieren para llevar a cabo la transformación necesaria de la organización”
En el documento Revisión del Plan Estratégico del SAT 2004-2006, justifica: “Las habilidades y actitud del recurso humano constituyen claramente un elemento indispensable del cambio que se pretende”
Fue así como, a principios de este año, la administración del SAT -a cargo de Subiría Maqueo- inició la aplicación de exámenes gerenciales y del polígrafo, con el propósito de conocer el perfil académico y psicométrico de su personal, incluso en el caso de burócratas con varias décadas de antigüedad
Éste fue el caso de exfuncionarios del SAT, como Silvia Espejel, quien fue despedida de su cargo como subadministradora de Asuntos de Defraudación Fiscal y de Fuentes Ilícitas de Ingresos, luego de ser sometida a varios exámenes Ahora Espejel encabeza un movimiento de extrabajadores del SAT inconformes con las nuevas políticas de personal impulsadas por Subiría Maqueo
En octubre pasado, el SAT cesó a 250 trabajadores de confianza de mandos medios como parte de la redefinición de sus estructuras y ante la falta de recursos Los extrabajadores del SAT han presentado una denuncia ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos contra las autoridades del SAT por violar el artículo 14 constitucional
Respecto de la automatización de los procesos, el SAT reconoce que aun cuando ha destinado una importante cantidad de recursos durante los últimos años y que, además, ha asumido el costo de oportunidad de dirigir esos recursos a otras áreas sustantivas, actualmente el personal que desempeña funciones de tecnología de la información “es numeroso”, pues rebasa el rango de 7 a 10% establecido como recomendable del total de la población de empleados dedicados a esas actividades
Por ello, la reingeniería de procesos, dirigida por Subiría Maqueo -ingeniero electricista y exdirectivo de Avantel en la época en la que Francisco Gil Díaz fue director general de esa telefónica-, busca abatir los costos del SAT, sobre todo aquellos que no constituyen la tarea sustantiva del organismo Éste, en esencia, fue el mismo argumento que impulsó la constitución de los fideicomisos Aduanas I y Aduanas II que soportan la operación de ISOSA, la sospechosa empresa privada administradora de los recursos generados por el Derecho de Trámite Aduanero
Ahora, entre las estrategias para mejorar la productividad del SAT y la recaudación figura la contratación de servicios externos de redes de cómputo para que un proveedor externo dote al SAT de servicios, redes, software, equipo de cómputo, consumibles, cableado y mantenimiento
Al recurrir a este esquema, justifica el SAT en el documento emitido apenas el 8 de diciembre, dejaría de dirigir parte de sus esfuerzos y recursos a ciertas áreas como el desarrollo de sistemas
Sin embargo, de acuerdo con funcionarios del SAT consultados por Proceso para conocer la efectividad de esta reingeniería y la subcontratación de empresas externas, la experiencia de la Secretaría de Hacienda y de su organismo tributario no ha sido satisfactoria
En proyectos con proveedores externos para el desarrollo de sistemas como el llamado Júpiter II, dirigido a la administración de las controversias fiscales a nivel nacional, los resultados fueron desalentadores, pues no se cumplió con el objetivo
Otro ejemplo fue el sistema PROLIQ, desarrollado por despachos externos para la administración de los recursos derivados de la Participación de los Trabajadores sobre las Utilidades (PTU) La misma experiencia, aseguran funcionarios del SAT, se vivió con el sistema Comext II para el comercio exterior
El subsecretario de Ingresos, Rubén Aguirre, aseguró a Proceso que ninguna de las áreas a su cargo se encuentra vinculada con esta reingeniería de procesos En tanto, la Unidad de Comunicación Social y Vocería se limitó a informar que se trata de un proyecto global que impulsa la Secretaría de Hacienda para mejorar la productividad del SAT
Aunque a partir del 1 de julio de 1997 el SAT surge como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda con carácter de autoridad fiscal con atribuciones y facultades vinculadas con la recaudación tributaria, en el primer año del gobierno foxista, el subsecretario de Ingresos se hizo cargo de la jefatura del SAT en tanto se nombraba al responsable En junio de 1993, sin embargo, Gil Díaz nombra a Subiría Maqueo como jefe del SAT y no a Rubén Aguirre
Las principales áreas del SAT que se encuentran en proceso de reorganización son la Administración General de Aduanas, la Administración General de Auditoría Fiscal Federal, la Administración General de Grandes Contribuyentes, la Administración General de Recaudación, la Administración General Jurídica, la Administración General de Asistencia al Contribuyente y la Administración General de Tecnología de la Información
A pesar de buscar una reducción de personal y reducción de costos, Subiría Maqueo autorizó la creación de la Administración General de Transformación encargada exclusivamente de la reingeniería de procesos Julio Belmont, administrador general de Innovación y Calidad, es el funcionario responsable de los recortes de personal en el SAT que, a partir del lunes pasado, se extendió a las áreas administrativas, especialmente a las secretarias y auxiliares técnicos
En medio de esta ola de recortes, sin embargo, el SAT insiste en su política de subcontrataciones (outsourcing) Para el SAT, según el documento interno de la dependencia con carácter de confidencial, resulta imprescindible tener el apoyo de personas externas al SAT para realizar su transformación: “Mientras más amplia sea la participación consciente, menos riesgos tendrá la ejecución del plan”
De hecho, el dictamen para iniciar esa reingeniería plantea la falta de capacitación de una gran parte del personal con la que trabaja el SAT
El SAT emplea ahora 35 mil 669 personas, de las cuales sólo 44% cuenta con grado de maestría o doctorado; 572%, con licenciatura; 304%, con bachillerato, y 79%, con primaria y secundaria El objetivo, indica, es desarrollar la organización y el talento humano para administrar el cambio y la transformación
Al mismo tiempo, busca que los indicadores de productividad de los servidores públicos y del desarrollo del personal del SAT se conviertan en partes esenciales de la operación, por lo que se requiere fortalecer los procesos de selección, formación y desarrollo para retener al personal más capaz dentro del SAT
Para alcanzar su reingeniería, el SAT abrió un proceso de licitación por medio de la Administración Central de Recursos Materiales y Servicios Generales, para que consultores privados participaran en el desarrollo de los subproyectos que son impulsados con los recursos del BIRF a través del préstamo 7127-ME para financiar parcialmente el Proyecto de Desarrollo Institucional de la Administración Tributaria
El financiamiento total asciende a 35504 millones de dólares para apoyar la primera etapa de reforma fiscal de México El monto principal, 30304 millones, corresponde al Préstamo de Ajustes para la Reforma Tributaria destinado a impulsar reformas clave a los impuestos sobre las utilidades de las empresas y sobre la renta de las personas
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