La estructura impedirá alcanzar la meta

La estructura impedirá alcanzar la meta
El Plan Nacional de Empleo prevé su propio fracaso
Carlos Ramírez
Confesadamente culpable de la creación de un modelo de desarrollo que propició el desempleo y subempleo de más de ocho millones de personas, el Estado elaboró un Programa Nacional de Empleo 1979-1982 para enfrentar las presiones de la demanda de trabajo El plan no prevé cambios en la estructura del país, aunque señala a ésta como el origen de todos los males actuales, y aspira solamente a “solucionar paulatinamente el problema ocupacional”
No obstante sus declaradas ambiciosas aspiraciones al hablar de cambios indefinidos y reorientaciones generales, el Programa advierte asimismo limitaciones reales y expresa que “es evidente” que para finales del sexenio (1982) persistirá un “déficit importante” de empleos y que no se cumplirán por tanto las metas globales propuestas para absorber desempleados, subempleados y nuevos demandantes de trabajo
El PNE acaba de ser entregado por el secretario del Trabajo, Pedro Ojeda Paullada, a los miembros de la Comisión Consultiva del Empleo que está formada por representantes de todas las secretarías de Estado El documento, que consta de cuatro tomos, circula también entre sindicatos e investigadores y Proceso lo obtuvo en fuentes laborales
El texto introductorio —en el tomo uno: diagnóstico— hace un análisis del origen del desempleo Dice que éste y la concentración de la riqueza en pocas manos son productos de un esquema de desarrollo propiciado por el Estado El resultado de ese modelo es hoy el siguiente: ocho millones de subempleados o desempleados encubiertos, un millón 400,000 desempleados abiertos y más de 700,000 personas sin absolutamente ningún trabajo e ingreso
Paralelamente, se dio un acaparamiento de la riqueza: el 5 por ciento del total de familias —500,000— posee más del 25 por ciento del ingreso familiar El 10 por ciento de las familias más pobres “han visto disminuida sistemáticamente su participación en el ingreso familiar” Paralelamente, el 10 por ciento de las familias más ricas aumentó su participación en el ingreso familiar
La conclusión: “la concentración del ingreso en México es una de las más altas del mundo”
Riqueza inequitativa y desempleo son, para los realizadores del Programa de Empleo, los problemas más importantes del país No obstante, el proyecto —con fecha de julio de 1979— no propone ningún nuevo modelo nacional y en cambio aporta proyectos aún no terminados para promover únicamente la multiplicación de empleos
Señala el PNE una “estrategia global” para combatir el desempleo Anuncia la reorientación de todas las políticas y acciones del Estado para atender la demanda de trabajo, aunque reconoce con pesimismo sus limitaciones Propone programas sectoriales y proyectos para la acción, que son susceptibles de aprobación presidencial
“Esas cifras (de creación aproximada de empleos) confrontadas con las previsiones de fuerza de trabajo, hacen evidente la persistencia de un déficit importante en materia de ocupación para el año de 1982”, dice la introducción
En 50 cuartillas a renglón seguido se resume el diagnóstico del país en materia de empleo Declarándose culpable, el Estado no asume soluciones de fondo El propósito es disminuir presiones con medidas que no violentan las relaciones Estado-iniciativa privada
El PNE consta de cuatro partes El primer tomo diagnostica que el modelo de crecimiento tuvo efecto contrarios a los que se buscaban: no generó empleo y propició el acaparamiento de la riqueza, cuando se querían mayores fuentes de trabajo y equidad en el ingreso Señala asimismo que los sectores industrial y agropecuario atraviesan por dificultades que impiden responder a las demandas de empleo
El segundo volumen contiene los planteamientos propositivos de carácter general que conformarán el Programa Señala como propósito, aunque sin proyectos concretos, que se pretende “reorientar el modelo y las características globales del proceso de desenvolvimiento, a fin de fomentar la creación suficiente de empleo” Indica que la intención es atender los objetivos y metas de la nación y los propósitos de generación de empleos Hay medidas que abarcan todo el ámbito de la actividad económica y social del país Las petrodivisas se orientarán hacia la creación de fuentes de trabajo
El tercer tomo señala los planes sectoriales de empleo, objetivos y metas por lograr, así como estrategia, programas y acciones concretas Estos planes de empleo se derivan de los planes quinquenales y se embonan con todos los planes económicos del gobierno federal Aunque se habla de programas ambiciosos, se reconoce no obstante que habrá un déficit para atender toda la demanda de empleo
Y el tomo cuatro enumera una serie de proyectos específicos que deben emprenderse desde ahora “Se trata de medidas y acciones con impacto importante en el empleo, cuyo desarrollo ha sido previsto de alguna manera dentro de los programas sectoriales y que podrían ser reforzados, dándoles mayor prioridad, asignándoles mayores recursos o ampliando su cobertura, a fin de contribuir a general un número mayor de puestos de trabajo, además de cubrir otros objetivos sociales y económicos o a mejorar la organización de los mercados de trabajo”
Señala asimismo el PNE que algunas medidas tomarán todavía tiempo: varias de las acciones consideradas deben ser aún desarrolladas técnica y financieramente por los sectores responsables, a fin de que en un plaza breve puedan ser calendarizadas “Sólo hasta entonces podrán convertirse realmente en proyectos y en ese momento será posible precisar el número de puestos que se podrían generar”
Se considera al Programa como la primera fase del proyecto nacional de empleo “En una segunda fase las estrategias, políticas y proyectos se concretarán a nivel estatal de acuerdo con las orientaciones definidas en esta materia”
Tras de puntualizar el esfuerzo que costó elaborar el PNE, el trabajo introductorio afirma:
“Cabe reiterar que el Programa constituye un primer esfuerzo por organizar e impulsar la tarea del sector público en materia de empleo”
Dice también que el Programa será indicativo e inductivo para el sector privado, con quien habría que precisar aportes para revisar metas globales y objetivos
EL ESTADO PROPICIO LA INJUSTICIA
En el punto de “condiciones generales”, al PNE analiza los orígenes del desempleo y llega a la conclusión que el modelo de desarrollo se fue degenerando, bajo la complacencia del Estado, y fue buscando solamente responder a los intereses de los industriales Se abandonó el campo y se constituyó a la industria como el eje central de la economía Se buscaba acumulación de capital para reinversiones, diversificación de exportaciones e integración del aparato productivo El resultado fue exactamente contrario: hubo concentración y acaparamiento de riqueza y no inversiones; se protegió a la industria con un mercado cautivo; la inversión extranjera fue apoderándose de la nacional
El análisis es directo y no exculpatorio Inclusive se reconoce que la política económica del Estado fue más proclive a apoyar la expansión económica del país, que a proponer medidas que multiplicaran los empleos Así, bajo la protección del Estado, la estructura productiva del país se orientó hacia la creación de grupos industriales oligopólicos que manipulan el mercado
“Esta política, añade, produjo un considerable crecimiento económico medido a través del incremento del producto total y per cápita del aumento del ahorro y en la inversión bruta fija Sin embargo, no se dio en forma equilibrada y homogénea en los distintos ámbitos geográficos, sociales y de actividad económica del país”
Dos efectos tuvo este proceso, dice el PNE Aumento en los índices de desempleo y subempleo e inequitativa distribución del ingreso El primer tuvo su origen en la incapacidad de la industria para generar trabajos, en la desviación de fondos estatales hacia el cuidado y mimo de la iniciativa privada Y el segundo, en la degeneración de un sistema estructuralmente injusto
Desempleo e injusticia económica son dos conceptos que el Programa maneja en forma correspondiente El desempleo facilitó la concentración de la riqueza pues hubo baja utilización de mano de obra Y la intención de enriquecer limitó las inversiones y por tanto la creación de fuentes de trabajo El dilema era enriquecerse o crear empleos
El PNE resume el problema de la concentración de la riqueza:
“La concentración del ingreso en México es una de las más altas a nivel mundial”
Y da ejemplos precisos:
—Cerca de un millón de familias —10 por ciento de las familias más pobres— perciben menos del uno por ciento del ingreso familiar
—Entre 1958 y 1963 hubo una disminución en la participación en la riqueza de los cuatro grupos de más bajos ingresos Ese por ciento bajo se mantuvo constante hasta 1975
—El otro extremo: el 10 por ciento de las familias mexicanas con mayores ingresos aumentaron su participación en la riqueza de 36 por ciento en 1958 a 42 por ciento en 1970
—De acuerdo con encuestas oficiales, la clase media aumentó también su participación en el pastel de la riqueza nacional
—Las políticas oficiales de aumentos salariales benefician a sectores limitados de trabajadores “Son absolutamente insuficientes para alcanzar a aquéllos que se encuentran en las capas económicas y sociales más desprotegidas”
—La información estadística “demuestra que prevalecen las diferencias abismales entre los grupos sociales más privilegiados y los menos favorecidos”
—Para 1977 alrededor de 500,000 familias, que representan el 5 por ciento del total, poseían más del 25 por ciento del ingreso familiar
“En términos generales, agrega, la inequitativa distribución del ingreso está estrechamente relacionada con la distribución de la propiedad La principal fuente de ingresos en los niveles más altos está constituida por la renta empresarial y conforme desciende el nivel de ingreso la fuente principal es la de remuneraciones al trabajo”
El análisis del PNE gira en torno de la industria, esperanza ayer y Frankenstein hoy El aparato industrial es ahora un monstruo que no responde a los propósitos para lo que fue creado Dice:
“El proceso de oligopolización de la industria y la dirección del proceso de industrialización han propiciado una concentración del ingreso que se caracteriza por la existencia de grandes diferencias de salarios y remuneraciones”
Hoy la industria no es ese hijo pródigo de quien se añora la vuelta El PNE considera que el sector industria no cumplió los propósitos para los que fue creado e impulsado Prefirió la riqueza y la acumulación, que la inversión En este proyecto el Estado distrajo inversiones sociales y las dedicó a la infraestructura El resultado fue, indica el Programa, que se “frenaron a cierta altura del proceso las posibilidades de reorientarlo hacia el crecimiento de actividades más ligadas a la satisfacción de necesidades básicas y a una mayor utilización de fuerza de trabajo”
Esta situación condujo a una crisis de empleo: en la industria, porque no creció como debiera, y en el campo, porque fue abandonado hace casi 40 años De 1950 a 1970 salieron del campo más de cuatro y medio millones de campesinos en busca de trabajo En 1974, de cada 100 personas de aumento en la población rural, 57 emigraban a la ciudad a engrosar la marginación por su ausencia de preparación y capacitación, señala el PNE
Las consecuencias del modelo de industrialización se dieron críticamente en el campo Explica el programa:
—Se abandonó el campo por la industria La economía campesina se desplomó y creció la agricultura comercial La crisis agrícola cumple ya 14 años
—”En situaciones de empobrecimiento constante”, los campesinos empezaron a emigrar en busca de trabajo: el Estado los había abandonado, la agricultura comercial tenía recursos mayores para producir y la mecanización agrícola ocupaba menos brazos humanos
—La agricultura capitalista, hoy predominante, ha reducido su capacidad potencial para absorber mano de obra, ya que ha introducido máquinas, pues su objetivo es “maximizar el producto por unidad de insumo físico y de mano de obra”
—La agricultura campesina creció como pudo y la capitalista tenía a su favor altos volúmenes de capital y de tecnología El resultado fue el siguiente: en 1950 el uno por ciento de los predios del país, de corte capitalista, generó el 36 por ciento de la producción, en tanto que el 80 por ciento de los predios, éstos no capitalistas, aportaron sólo un 22 por ciento La situación se agudizó en 1970: el 10 por ciento de los predios de agricultura comercial generaron un 70 por ciento del producto, frente a un 15 por ciento de los más pobres
EL PROBLEMA DEL EMPLEO, ESTRUCTURAL
Los crecimientos desordenados y degenerados del campo e industria propiciaron la baja capacidad para dar empleo Dice el PNE que hubo altas tasas de crecimiento pero no trabajo Agrega:
“Mientras el Producto Interno Bruto creció al 63 por ciento anual promedio entre 1950 y 1970 y la población total lo hizo al 35 por ciento, la tasa de absorción de mano de obra resultó inferior al 3 por ciento anual”
En el renglón de “factores que afectan a la demanda de mano de obra”, el Programa considera dos grandes razones: el modelo distorsionado de desarrollo y la política económica aplicada en las tres últimas décadas De la primera explica:
“las disparidades económicas y sociales inherentes al patrón de crecimiento adoptado su fueron haciendo cada vez más evidentes, tanto a nivel de regiones como de sectores productivos Al mismo tiempo, la concentración del ingreso mostró una tendencia a agudizarse y, con ello, las características del mercado interno y de la producción ya no correspondieron a las necesidades de toda la población, sino que se orientaron preponderantemente a satisfacer los requerimientos de los grupos de ingresos altos y medios”
Y si se producía poco y para unos pocos, la modernización afectó también la capacidad de uso de mano de obra Hubo “adopción indiscriminada de tecnologías” que marginaron la mano de obra Se dio también una diversificación “excesiva” de empresa, lo que fragmentó la producción y disminuyó el uso de capacidad instalada del aparato industrial
El PNE critica, asimismo, la política económica estatal, pues estuvo enfocada fundamentalmente a alentar la expansión económica de acuerdo al modelo antes esbozado” y “no concluyó acciones específicas en materia de empleo” Así, continúa, “las diversas acciones de política económica contribuyeron a acentuar la distorsión en la estructura y orientación del aparato productivo y a reforzar las formas oligopólicas de mercado”
Apunta que al no considerar al empleo como un objetivo explícito, “la estrategia económica en definitiva favoreció a sectores y ramas que hacen poco uso de mano de obra en relación al capital invertido” Explica también que el sistema de subsidios y estímulos y exenciones concedió estímulos indiscriminados a la adquisición de equipo y maquinaria e influyó en la deformación de los salarios y agravó el problema, pues alentó la compra de tecnología intensiva que desplazaba al trabajador
EL PNE CUESTIONA LOS LOGROS DEL DESARROLLISMO
Si hay problemas en la ampliación del aparato productivo para demandar más mano de obra ahora desocupada, el PNE analiza también los problemas de la oferta de empleo: el trabajador mexicano tiene deficiencias profundas para ejercer una fuente de trabajo Las razones que da el Programa son las siguientes: bajos niveles de nutrición y salud que prevalecen en “grandes núcleos” de la población, desvinculación entre educación y actividad económica, niveles generales de educación “sumamente bajos” y gran concentración de servicios en unas cuantas áreas
Además de esos adjetivos que puntualizan las deficiencias del Estado en el cumplimiento de sus compromisos sociales, el Programa Nacional de Empleo indica que se ha incrementado el número de personas con deficiencias en capacidad física, conocimientos, habilidades y hábitos para el trabajo organizado Todo lo anterior es producto de un modelo de crecimiento distorsionado Y puntualiza:
“Los grandes rezagos sociales, originados en el agudizamiento de la inequitativa distribución del ingreso y de la riqueza, han condicionado en forma diferencial las características de los individuos o se están incorporando a la actividad económica y les han restringido, a su vez, el acceso a mejores y mayores niveles de bienestar y de calidad de vida”
Apunta enseguida:
“Esto ha llegado a cuestionar, de manera profunda, los resultados efectivos obtenidos en el proceso de desarrollo de los últimos 30 años y se ha convertido en una seria limitante a las posibilidades futuras”
Con adjetivos superlativos nunca antes usados oficialmente y con criterios que dicen lo contrario que las afirmaciones de funcionarios de las secretarías de Educación y de Salubridad, el PNE analiza una a una las limitaciones para el trabajo efectivo:
Nutrición: “Altas tasas” de mortalidad infantil En 1970 se estimaba que de cada mil niños en edad preescolar, 254 de ellos morían por deficiencias nutricionales Bajo condiciones mínimas de nutrición, este índice debería de ser como mínimo de 12 muertes por millar El mínimo nutricional en la población no sólo no ha alcanzado la cifra deseada, sino que ha disminuido más aún El problema es de acceso a los alimentos, cuya estructura es así: actualmente el 30 por ciento de la población más pobre dispone del 10 por ciento de los productos agrícolas, en tanto que el 15 por ciento más rico consume directa o indirectamente el 50 por ciento de dicha producción
Da más datos al respecto: Para principios de los setenta las familias de bajos ingresos redujeron su consumo de vegetales, productos animales, maíz, trigo, arroz, tubérculos y leguminosas, en tanto que los más ricos aumentaron su consumo El 28 por ciento de la población del país está desnutrido a causa de la pobreza El 40 por ciento de las familias que viven primordialmente de la agricultura estaba por debajo del mínimo nutricional aceptado, mientras que en esas mismas áreas las familias no agrícolas por debajo de ese mínimo eran 26 por ciento Según una encuesta del Instituto de Nutrición, citada por el PNE, en el área rural se tiene un consumo de 562 gramos de proteínas totales, mientras que en la zona urbana es de 707 gramos, con una dieta más diversificada
Salud: Si bien se han logrado avances muy considerables, dice el Programa, siguen apreciándose “graves insuficiencias” en los aspectos curativos y preventivos Aún hay “una gran incidencia” de enfermedades asociadas a la carencia alimentaria y de servicios de agua potable “Es evidente” que la distribución de los servicios médicos y sanitarios es inequitativa y existen “muchas zonas” y “amplios estratos sociales” sin acceso a cualquier tipo de atención Por tanto, añade, hay millares de personas para quienes la enfermedad sigue significando imposibilidad de incorporación a la actividad o, cuando menos, serias restricciones para la participación productiva
Hay 1,428 habitantes por médico, cuando el mínimo es de 1,200 Pero esto es ideal, pues la distribución de médicos por zonas resalta la desigualdad: el DF concentra el 425 por ciento del total de médicos y tiene un índice de 474 habitantes por médico En cambio en estados como Guanajuato, Oaxaca, Tlaxcala, Guerrero, Zacatecas y Chiapas había entre 4,000 y 4,600 habitantes por médico El 875 por ciento de ciudades con más de 50,000 habitantes tenía agua entubada En localidades de menos de 2,500 habitantes sólo el 344 por ciento de la población tenía este servicio La medicina no cubre a todos los mexicanos
Educación: “Altos niveles de analfabetismo”, que afecta a más de seis millones de mexicanos, casi la quinta parte de la población mayor de 15 años “Los amplios rezagos educativos” implican un nivel de escolaridad menor de los 4 grados en las ciudades y de 15 grados en el campo Aunque considera significativo el esfuerzo educativo nacional, el PNE considera no obstante que la política educativa “no siempre ha poseído la orientación, características y contenido más apropiados a las necesidades del desarrollo nacional” “Las enormes presiones sobre el sistema educativo” han provocado que la educación se expanda más en cantidad que en calidad
“Los bajos niveles de escolaridad, así como las deficiencias cualitativas, constituyen un obstáculo para la adquisición, más rápida y eficiente, de habilidades y conocimientos específicos para el trabajo” Los programas de capacitación carecen de vinculación con las actividades económicas Tienen enfoques y recursos fragmentarios En síntesis, en esos programas hay dispersión, parcialidad e ineficiencia
“Debe destacarse la presencia de grupos importantes de la fuerza de trabajo como los desempleados, la población campesina, y los trabajadores independientes de las áreas marginales urbanas que carecen casi totalmente de atención (educativa) y a quienes es caso imposible alcanzar a través de los mecanismos y medidas tradicionales”
Vivienda: Se observa un déficit tanto en cantidad de habitantes como en condiciones de higiene y comodidad Reflejo de esta carencia, afirma el Programa, es índice de hacinamiento que “representa un gran problema” Si en 1960 266 millones de personas habitaban viviendas de uno y dos cuartos, en 1970 había 321 millones en esas condiciones El promedio es de 6 personas por cuarto En 1970 el déficit de viviendas era de 34 millones de viviendas; en los últimos años, ese déficit se elevó a 5 millones
Todas esas deficiencias, tanto en oferta como en demanda de empleos, están consideradas por solucionar en el PNE Las medidas no serán radicales u se orientarán a cumplir con las metas del Plan Global de Desarrollo de la Secretaría de Programación y Presupuesto: crear 25 millones de empleos en los próximos tres años, aunque la población desempleada y subempleada para 1982 sea de alrededor de 105 millones de personas
El PNE señala en la página 33 el pesimismo para resolver la situación anterior:
“Las dificultades del sistema para superar las deficientes condiciones de vida de núcleos importantes de la población se hacen evidentes, especialmente, en las áreas rurales y en las zonas marginadas de los centros urbanos, y se relacionan, en forma directa, con la distribución desigual de la producción y de las oportunidades de ocupación”