En su análisis, la asociación civil Tojil Estrategia Contra la Impunidad concluye que la iniciativa de Ley de Amnistía enviada por la Presidencia a los diputados federales constituye, por una parte, una invasión de la competencia del Poder Judicial y de la propia Fiscalía General, y por la otra puede ser un instrumento de clientelismo político. En entrevista con Proceso, las cofundadoras de Tojil detallan sus objeciones a la propuesta y ofrecen alternativas para conseguir los mismos objetivos jurídicamente viables.
La Ley de Amnistía, que el pasado 15 de septiembre envió el presidente Andrés Manuel López Obrador a la Cámara de Diputados, atropella la división de poderes del Estado mexicano al responder a mecanismos de política criminal con fines electorales, señalan las abogadas Adriana Greaves y Estefanía Medina, cofundadoras de la asociación civil Tojil Estrategia Contra la Impunidad.
Señalan que no le corresponde a la Secretaría de Gobernación ni a la Presidencia de la República otorgar beneficios a una persona acusada de un delito, sino que eso debe promoverlo la Fiscalía General de la República (FGR) y determinarlo el Poder Judicial, como lo establecen el Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución Penal.
Si estas leyes se consideran insuficientes, agregan, basta con reformarlas. Por eso señalan que en lugar de aprobarse esa propuesta del Ejecutivo se deberían subsanar las deficiencias del Sistema de Justicia Penal. Por si fuera poco, el proyecto de Ley de Amnistía plantea el beneficio del “perdón” al acusado, aunque no se haya reparado el daño a la víctima, contra lo que actualmente se establece.
Las activistas explican que la nueva ley tiene el objetivo de sacar de prisión a personas de grupos vulnerables que incurren en delitos del ámbito federal por razones familiares, de extrema pobreza, necesidad, temor y coacción del crimen organizado, entre otras.
En su Análisis de la Ley de Amnistía, Tojil (que significa “lo correcto” en maya) explica que a diferencia de un procedimiento judicial, en el que un juez valora cada caso y aplica la ley para sancionar o no a un acusado, la amnistía sería otorgada por el Ejecutivo y, según el proyecto de ley, puede beneficiar por igual a personas vinculadas a proceso penal y a las ya sentenciadas.
El 1 de octubre de 2018 Tojil presentó ante la Visitaduría de la PGR una denuncia por probables hechos de corrupción contra los funcionarios responsables de conducir la investigación contra el exgobernador veracruzano Javier Duarte de Ochoa, quienes le dieron un giro a la estrategia legal que benefició al acusado con un procedimiento abreviado y una condena reducida. Así se abrió la investigación FED/VG/UNAI-CDMX/0000435/2018 por el delito de cohecho.
Lagunas, contrasentidos…
Conforme al proyecto de Ley de Amnistía, ésta procedería para el fuero federal y únicamente bajo cinco supuestos:
En el delito de aborto, cuando se inculpe a la madre del embarazo interrumpido, se impute a las y los médicos o las y los parteros, y si se llevó a cabo sin violencia y con el consentimiento de la madre.
Para los delitos contra la salud, cuando la persona se encuentre en situación de pobreza o de extrema vulnerabilidad por su condición de exclusión y discriminación; por estar discapacitada de manera permanente o cuando el delito se haya cometido por indicación de su cónyuge, concubino o concubina, pareja sentimental o pariente consanguíneo, así como por temor fundado o haya sido obligado por grupos de delincuencia organizada.
Asimismo beneficiaría a quien pertenezca a cualquier grupo étnico en los supuestos referidos y las personas consumidoras que hayan poseído narcóticos en cantidades superiores hasta en dos tantos de la dosis máxima de consumo personal e inmediato, siempre que no haya sido con fines de distribución y venta.
También de acuerdo con la iniciativa, la FGR le podrá solicitar a la Secretaría de Gobernación que se aplique la amnistía en esos supuestos, ya sea de oficio o a petición de la persona interesada.
En la propuesta se indica que el Ejecutivo federal integrará una comisión para facilitar y vigilar la aplicación de la nueva ley.
Para Tojil, es positiva la intención de atender a grupos históricamente criminalizados, como mujeres, indígenas, jóvenes, pobres y víctimas del crimen organizado, quienes son sistemáticamente oprimidos y objeto constante de detenciones arbitrarias o encarcelamientos injustos. Pero la manera de alcanzar los objetivos es problemática: “La ley es un parche que carece de técnica legislativa adecuada y no ataca el problema a fondo”.
Para la organización civil, la Ley de Amnistía muestra un desconocimiento de los medios que ya están legislados.
“El primer cuestionamiento –se dice en el análisis citado– redunda en torno a ¿por qué optar por la figura de la amnistía en lugar de usar otras que ya contempla la ley vigente y que lograrán de manera más efectiva los fines propuestos? Es el caso de los criterios de oportunidad o la aplicación de beneficios o sustitutivos penales”.
Los criterios de oportunidad consisten en un mecanismo procesal que establece el artículo 256 del Código Nacional de Procedimientos Penales y es aplicable para la federación y los estados. Mediante esta figura la FGR y las entidades pueden dar por concluida la investigación contra una persona aunque ya se encuentre en investigación complementaria, es decir, vinculada a proceso.
Incluso ya existen supuestos mucho más amplios que lo previsto en la propuesta de Ley de Amnistía. Por ejemplo, el punto IV de la propuesta presidencial señala: “…Por el delito de robo simple y sin violencia y que no amerite pena privativa de la libertad de más de cuatro años”.
Pero el texto vigente indica en el artículo 256: “La aplicación de los criterios de oportunidad será procedente en cualquiera de los siguientes supuestos: se trate de un delito que no tenga pena privativa de libertad, tenga pena alternativa o tenga pena privativa de libertad cuya punibilidad máxima sea de cinco años de prisión, siempre que el delito no se haya cometido con violencia; se trate de delitos de contenido patrimonial cometidos sin violencia sobre las personas o de delitos culposos, siempre que el imputado no hubiere actuado en estado de ebriedad, bajo el influjo de narcóticos o de cualquier otra sustancia que produzca efectos similares”.
El análisis de Tojil añade que en los casos de personas vinculadas a proceso no es necesario aplicar amnistía, pues la ley vigente prevé figuras que hacen viable la extinción de la acción penal. Lo importante es que la FGR aplica los criterios de oportunidad sin necesidad de acudir a Gobernación.
Además, para que proceda un criterio de oportunidad es necesario que se pague el daño o se garantice su reparación, por lo cual las víctimas no se quedan en indefensión. Por el contrario, la propuesta Ley de Amnistía prevé que la reparación del daño pueda solicitarse por otras vías y esta no es indispensable para que se aplique el beneficio.
En caso de personas ya sentenciadas, ya se cuenta con una Ley Nacional de Ejecución Penal (LNEP), aplicable en todo el país y en la cual se podrían establecer mecanismos de liberación anticipada con ciertas directrices e incluso de terminación o modificación de las penas a través de los mecanismos ya existentes, lo cual corresponde deliberarlo a un juez de ejecución penal, no a Gobernación, como pretende la propuesta del presidente.
Además, el hecho de que solamente beneficiaría a las personas acusadas de delitos federales es problemático, ya que sólo 15% de la población de los penales mexicanos ha sido procesada en ese fuero. Por ejemplo, según cifras de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, de enero de 2007 a diciembre de 2016, las 53 personas que se encontraban en prisión definitiva por el delito de aborto habían sido procesadas en los estados.
“Estos datos sólo comprueban que la Ley de Amnistía no beneficiará a esa fracción mínima de la población encarcelada de la que habla la propuesta, y que por ende no es la medida más benéfica para los grupos vulnerables. Por el contrario, la legislación vigente del Código Nacional de Procedimientos Penales y de la LNEP sí corresponden a ordenamientos de alcance nacional. Por eso es mucho más lógico y efectivo pensar en ajustes a esos ordenamientos o aplicación de las figuras existentes, antes de aprobar una Ley de Amnistía”, afirma Tojil.
A su parecer, la iniciativa de ley es incompatible con otras políticas: “Resulta difícil de concebir que, por una parte, el Congreso de la Unión amplíe el catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa, incluyendo supuestos tan absurdos como robo a casa habitación sin distinción alguna y, por otro lado, se busque generar una Ley de Amnistía, en la cual, aplastando lo bien o mal que funcione el sistema de justicia, de manera directa se generen libertades a personas de manera generalizada, sin que esto tenga una atención y coherencia como una política criminal de Estado”.
De ahí que la reforma parezca un “parche” que no resuelve el problema de la justicia penal de fondo, sino que lo agrava.
“Invasión de competencias”
Para las activistas de Tojil, la iniciativa de Ley de Amnistía presupone un “clientelismo” con las personas “beneficiadas” por el Ejecutivo, lo cual además de “atropellar la división de poderes” al sustituir mecanismos de política criminal que deben ser aplicados por los órganos del Estado diseñados para tal fin –la FGR y los jueces– y no concentrar facultades y atribuciones que no le corresponden a Gobernación.
–La Ley de Amnistía habla de otorgar perdón a personas que cometan delitos bajo presión de la delincuencia organizada. ¿Se puede probar que fueron obligados? –se le plantea a las coordinadoras de Tojil.
–Justamente lo que nosotros considerábamos la dificultad de probar que una persona fue extorsionada o forzada a ejercer una actividad de hechos delictuosos, corresponde a la policía de investigación. Si una entidad como Gobernación vuelve a revisar el caso, corremos el riesgo de duplicar esfuerzos –responde Greaves.
–¿Muchos que hayan cometido delitos contra la salud por voluntad propia pueden quedar en libertad?
–La amnistía es sólo para algunas hipótesis de los delitos contra la salud, pero sí vemos el riesgo de que en esas hipótesis la decisión sea discrecional y que, justo como comentaba Adriana, quizá ni siquiera se cuente con datos o elementos de prueba que acrediten o no que ocurrió esta circunstancia, y la valoración se base en opiniones y referencias sin que haya una investigación sólida al respecto –interviene Medina.
–¿Qué implicaciones tiene que tanto Gobernación como la misma Presidencia apliquen la Ley de Amnistía?
–Atenta contra una división de poderes –responde Greaves– porque existe un Poder Ejecutivo y uno Judicial, y éste es el que tiene encomendada la función de impartir justicia. Aquí estaría sucediendo que una vez que una persona ya fue condenada y sancionada, un órgano externo como es el Ejecutivo, revise si le da o no la amnistía, cuando en realidad se está haciendo una invasión de competencia.
“Esto puede ser peligroso, porque en realidad esta política entraría en el rubro de lo que llamamos clientelismo; es decir las personas en el gobierno, desde el Ejecutivo, con motivo de salvaguardar el poder podrían un poco vender el que han sido buenos con los manifestantes, con quien comete un delito, y que no los persiguen, que aplican amnistía. Esto podría entrar en una retórica alrededor de esta ley y beneficiar a una población muy específica a cambio de buscar su voto”.
Para Medina, la iniciativa de ley contiene una retórica legislativa a favor del gobierno; es decir que vende que está haciendo acciones muy buenas en favor de la población, pero en el Código de Procedimientos Penales existe una herramienta que se llama criterios de oportunidad. Si lo que pretende el gobierno es realmente atender a los grupos vulnerables, hay mecanismos mucho más sencillos para beneficiarlos, como es una reforma a la Ley de Ejecución Penal para que estas personas tengan acceso a beneficios dentro de las penas, pero sin intromisión del Ejecutivo en la impartición de justicia.
Greaves añade: subsisten muchos problemas de procuración e impartición de justicia en las fiscalías, la mayoría sigue operando con vicios de investigación y de sanción de los delitos en general. Por otro lado, las defensorías públicas son un actor completamente olvidado a pesar de que tienen la misión de defender a las personas que no cuentan con recursos.
Entonces, agrega, en lugar de solucionar los problemas a través de una Ley de Amnistía que de manera generalizada otorgue libertades, se debería atender el problema de fondo, que es mejorar los Ministerios Públicos y las defensorías públicas.
–¿La Ley de Amnistía agrava el problema de justicia penal?
–Volvemos al argumento del parche. A las personas se les quiere dar como una solución la salida de las cárceles o el que van a dejar de ser investigadas. Esto es como transversal, o paralelamente, imponer medidas al sistema de justicia penal que no le son armónicas. Y si entendemos que el sistema de justicia enfrenta muchos problemas como corrupción, falta de capacitación y de recursos, con esto sólo le vamos a sumar uno más, porque sería como un procedimiento adicional desconocido para todos. Es una fricción entre el Ejecutivo, las fiscalías y Gobernación –señala Medina.
Al respecto, Greaves cuestiona: “¿Por qué hicimos todo un andamiaje para que la FGR pudiera ser independiente de partidos políticos o de las personas en el poder, si ahora llega el Ejecutivo y por mandato de él puede revertir la condena? ¡Es gravísimo!
–¿La FGR se someterá a las decisiones de Presidencia?
–Sí. Como se ha expuesto el tema, parece que la Ley de Amnistía va a solucionar todos los problemas que hay en el país, y eso no va a suceder; al contrario, se agravan porque el Ejecutivo nulifica a la FGR y al Poder Judicial.
