Pensadas para ser detonantes del desarrollo en las regiones más deprimidas del país, las Zonas Económicas Especiales fueron un proyecto impulsado por el anterior gobierno federal. Pero el plan, al que se le otorgaron cuantiosos recursos –incluso tiene partidas en el presupuesto de este año–, fracasó. Y el mes pasado López Obrador las sepultó definitivamente.
El pasado 25 de abril el presidente Andrés Manuel López Obrador sepultó otro de los grandes proyectos del sexenio de Enrique Peña Nieto: las Zonas Económicas Especiales (ZEE).
Para echarlas a andar, el anterior gobierno federal gastó 2 mil millones de pesos durante 2018 sólo para la compra de tierras y el diseño y promoción de los proyectos en las siete ZEE. El resultado: ninguna inversión.
“Eran supuestamente para ayudar, pero nunca hicieron nada por ayudar. Hicieron negocios, compraron terrenos y derrocharon recursos; no se benefició en nada”, aseguró ese día el presidente en su conferencia matutina.
Las declaraciones de López Obrador en Palacio Nacional contrastaron con el entusiasmo con el que Peña Nieto promovió las ZEE como el proyecto de desarrollo regional más importante de su gobierno.
“El objetivo básico es establecer bases legales e institucionales para crear nuevos polos de desarrollo industrial en regiones rezagadas, pero que tienen una condición específica común: un enorme potencial productivo”, dijo Peña Nieto el 29 de septiembre de 2015 en Tapachula, Chiapas.
La oferta consistía en brindar incentivos fiscales y aduaneros, así como facilidades administrativas y de infraestructura, a empresas nacionales y extranjeras para que se instalaran en Puerto Chiapas, Chiapas; Coatzacoalcos, Veracruz; Lázaro Cárdenas-La Unión, Michoacán y Guerrero; Progreso, Yucatán; Salina Cruz, Oaxaca; Seybaplaya, Campeche; y Dos Bocas, Tabasco. Con esa ecuación, según el gobierno peñista, llegaría el desarrollo industrial al sur y al sureste del país y la región saldría del atraso económico.
“Así como las reformas estructurales rompieron paradigmas, las Zonas Económicas Especiales son uno de los proyectos insignia dentro de la agenda de transformación económica profunda que impulsa la administración del presidente Enrique Peña Nieto”, se lee en el documento Zonas Económicas Especiales, el gran proyecto de Nación, de noviembre de 2017, elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entonces a cargo de José Antonio Meade.
La administración anterior proyectó que en el primer semestre de 2018, una vez concluida la etapa del andamiaje legal e institucional de la estrategia, se establecería al menos una empresa ancla en cada zona, con sus respectivas compañías proveedoras, y las inversiones comenzarían a llegar en cascada.
Pero “a la fecha no se han otorgado permisos, autorizaciones o concesiones en alguna ZEE, por lo que no existen empresas instaladas en ellas”, respondió la Administración de las Zonas Económicas Especiales a la solicitud de información que hizo Proceso (folio 000605000000819).
Cuantiosos recursos
Durante 2018, la Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales (AFDZEE), órgano administrativo desconcentrado de la SHCP, reportó gastos por más de 240 millones de pesos para diseño y aplicación de la política pública y fomento y promoción para el desarrollo de las ZEE.
El equipo de Gerardo Gutiérrez Candiani, administrador de las ZEE, gastó ese año 115 millones 707 mil 421 pesos en servicios personales, como salarios, seguridad social y gastos médicos mayores, y 19 millones 919 mil 577 pesos en “servicios de traslado” y viáticos, según la página de transparencia presupuestaria de la SHCP.
En ese cargo, el salario de Gutiérrez Candiani era equiparable al de un subsecretario de Estado: 204 mil 440 pesos brutos (138 mil 934 netos), según la plataforma Declaranet de la Secretaría de la Función Pública, y como parte de su función realizó giras de trabajo a Emiratos Árabes Unidos, Irlanda, Polonia, Francia, Inglaterra, España, Colombia y El Salvador, entre otros países.
Además, la AFDZEE destinó 39 millones 999 mil 999 pesos a servicios de comunicación y publicidad; 46 millones 810 mil 831 en servicios profesionales, científicos y técnicos; 15 millones 569 mil 285 en servicios de arrendamiento; y 2 millones 415 mil 280 pesos en servicios de instalación, reparación y mantenimiento de equipo.
A ese gasto se suma la compra de terrenos. Cada ZEE se desarrollaría en tierras propiedad de la federación. Los gobiernos de Tabasco, Campeche, Michoacán y Oaxaca donaron predios, pero el gobierno federal desembolsó, al 31 de diciembre de 2018, mil 902 millones de pesos para adquirir 523 hectáreas en Chiapas, 267 en Veracruz y 82 en Oaxaca, bajo el concepto de “apoyo No Recuperable bajo la modalidad de aportación con posibilidad de reembolso”.
Todo esto por medio del Fondo Nacional de Infraestructura, un fideicomiso público no paraestatal, del que Banobras es fiduciario.
En cambio, en la infraestructura necesaria para desarrollar las siete ZEE y atraer inversión se gastaron sólo 8 mil 538 millones de pesos en 2017 y 2018. Tres mil 417 millones de pesos para el mantenimiento de las vías férreas Chiapas y Mayab.
La del Mayab se inicia en El Chapo, Veracruz, y termina en Valladolid, Yucatán, mientras que la de Chiapas comienza en Ixtepec, Oaxaca, y termina en Ciudad Hidalgo, Chiapas.
Además, se erogaron 3 mil 675 millones de pesos para la carretera Acayucan-La Ventosa, de los que 80 kilómetros se ubican en Veracruz y 102 en Oaxaca; así como mil 445 millones de pesos para modernizar la carretera federal MEX 180, en los tramos San Andrés Tuxtla-Catemaco y Cosoleacaque-Jáltipan y Jáltipan-Acayucan.
Pese a que cada ZEE requería una cirugía mayor en sus vías de comunicación, Gutiérrez Candiani admitió en 2018 que era necesario invertir en 224 proyectos de infraestructura en los próximos 15 o 20 años, por un monto aproximado de 156 mil millones de pesos, que podrían ser inversión pública o privada.
Ese año, la AFDZEE presumía de que 82 inversionistas y administradores integrales habían entregado cartas de intención para instalarse en las ZEE, con un “potencial de inversión de 7 mil 145 millones de dólares” y la posibilidad de crear 23 mil 746 empleos.
Pero al finalizar el sexenio decayó el interés. Según un informe ejecutivo realizado por la AFDZEE, que Proceso pudo consultar, durante los meses de la transición de gobierno se habían identificado sólo siete empresas “con una alta probabilidad de solicitar un permiso antes de que concluya la presente administración”. El estimado de inversión fue de 2 mil 700 millones de dólares.
Se trata, según el documento, de la compañía ArcelorMittal, que pretendía expandir su planta de producción de acero en Lázaro Cárdenas; el Consorcio Chiapas-Guatemala (Naisa, del Grupo Idealsa), que manifestó interés en instalarse en Puerto Chiapas para la refinación, envasado y transformación de aceites vegetales; la empresa mexicana Cydsa, que solicitó un permiso para poner una fábrica de sistemas de almacenamiento de gas y procesamiento de sosa cáustica en el polígono de Coatzacoalcos; y Plenumsoft, que levantó la mano para asentar un centro de ingeniería e inteligencia artificial en Progreso.
Además tres empresas presentaron cartas de intención para ser administradoras integrales: Parque Industrial de Ixhuatlán, SAPI de CV (Parque Alis), en Coatzacoalcos; Montserrat, SA de CV, en Seybaplaya; y Agroparque Chiapas, SAPI de CV, en Puerto Chiapas, según el documento.
Diseño deficiente
La ZEE de Veracruz es un polígono de 267 hectáreas que abarcan parte de los municipios de Coatzacoalcos, Ixhuatlán del Sureste y Nanchital de Lázaro Cárdenas del Río. Esos terrenos hoy están abandonados.
Cuando Víctor Carranza, alcalde morenista de Coatzacoalcos, llegó al gobierno municipal el 1 de enero de 2018, se encontró con altas expectativas de los empresarios locales por la instalación de un clúster industrial donde recibirían incentivos fiscales, pero no sabían que las reglas estaban diseñadas prácticamente sólo para jugadores internacionales.
“En Coatzacoalcos lamentamos profundamente que se haya generado una alta expectativa con respecto a un proyecto que en el fondo no estaba sustentado al 100%, sin los parámetros necesarios ni reglas claras de operación, como las que siempre buscamos conocer a fondo. Lo que sí sabemos es que las ZEE traerían beneficios solamente para grandes inversionistas, y en su mayoría extranjeros, dejando en estado de indefensión a los pequeños y medianos empresarios de la región”, dice Carranza a Proceso.
En junio de 2016 se promulgó La Ley Federal de Zonas Económicas Especiales. Luego se homologaron 18 legislaciones estatales con el marco jurídico federal para facilitar el establecimiento de las empresas. Durante 2017 y 2018, Peña Nieto firmó siete decretos para la declaratoria de cada una de las ZEE. Incluso, la banca de desarrollo estableció un paquete de financiamiento por 50 mil millones de pesos para los inversores.
La oferta era atractiva. Consistía en que las compañías que se instalaran en los polígonos de las ZEE no pagarían Impuesto Sobre la Renta los primeros 10 años y sólo 50% durante los siguientes cinco, además de un régimen de excepción en el IVA, similar al de las operaciones de comercio exterior, como tasa 0% en la introducción de bienes a la zona, exención fiscal para operaciones dentro de la misma zona y tasa 16% para extracción de bienes al territorio nacional.
Pero nada de eso posibilitó que se cumpliera la meta.
El 24 mayo de 2018 el titular de la AFDZEE anunció en Los Pinos que, como requisito, las empresas interesadas tenían que ejercer una inversión mínima de 90 millones de dólares en cinco años, generar en ese lapso al menos 800 plazas de trabajo y ocupar con infraestructura productiva una superficie de 20 hectáreas. No cualquier empresa podía cumplir tales condiciones; acaso sólo las grandes trasnacionales.
También influyó la victoria de Andrés Manuel López Obrador en las elecciones presidenciales del 1 de julio de 2018, que el gobierno peñista no tenía prevista en 2016, cuando anunció que se trataba de un proyecto transexenal.
El secretario de Desarrollo Económico de Coatzacoalcos, Fernando Cerda Cortázar, afirma que cuando llegó al gobierno la nueva administración municipal encontró mucho trabajo y coordinación con las instituciones federales para impulsar la ZEE de Veracruz. Pero después de la derrota electoral del PRI los funcionarios quitaron el acelerador.
“Conforme fue transcurriendo 2018 se acercó el periodo electoral y luego el resultado de las elecciones y la transición; todo fue bajando de ritmo hasta que muchas cosas quedaron en el escritorio, como es el caso de las asignaciones de los permisos para los inversionistas de esas cartas de intención”, explica en entrevista Cerda Cortázar.
Pero en Veracruz el proyecto no quedó enterrado del todo. En lugar de las ZEE, el gobierno federal planea una zona franca a lo largo del Istmo de Tehuantepec, con incentivos fiscales como los que tiene la frontera norte.
“El Corredor Transístmico incluye el desarrollo del puerto de Coatzacoalcos, el del puerto de Salina Cruz y el de toda la franja que une a los dos puertos, los 260 kilómetros. El presidente planteó el esquema de que a lo largo de ese Corredor Transístmico se desarrollen seis parques industriales enfocados a la vocación de la zona”, agrega el funcionario municipal.
Antes, el presidente tiene que emitir los respectivos decretos que extingan las declaratorias de cada una de las ZEE, que incluso tienen presupuesto para 2019.
En el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación de este año, las AFDZEE cuentan con 170 millones 509 mil 440 pesos, de los que 59 millones 261 mil 790 están etiquetados para fomento y promoción y 111 millones 247 mil 650 para diseño y aplicación de la política pública para el desarrollo de las ZEE.
Sin resultados en el tramo final del sexenio de Peña Nieto y con la cancelación en los primeros meses del nuevo gobierno, México se sumó a la lista de países –que incluye por ejemplo a Nigeria, Kenia, Guatemala y Honduras– en los que las ZEE fueron un fracaso.
