Después de la alharaca que tradicionalmente ocurre desde que el Proyecto de Presupuesto de Egresos de Federación llega a la Cámara de Diputados, el 8 de septiembre, y hasta que se aprueba, el 15 de noviembre como límite, la Secretaría de Hacienda hace al final lo que le viene en gana, así implique contravenir la Constitución y diversas leyes o interpretar a su gusto la normatividad.
Justo ese es el sentido de la tesina que para obtener el grado de maestro en Administración y Políticas Públicas presentó apenas en octubre pasado Leonardo Núñez González, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
El nombre del trabajo es revelador: Presupuesto de Egresos ficticio: el gasto real del gobierno en la cuenta pública, y fue dirigido por el reconocido doctor Mauricio Merino Huerta.
El autor hace su análisis a partir de la comparación de los presupuestos aprobados y las cuentas públicas, desde el año 2000 y hasta 2015. Valga recordar que la cuenta pública es el documento que debe hacer la Secretaría de Hacienda en el que se registran los gastos reales de la administración. La envía a la Cámara de Diputados para que ésta pueda, a través de la Auditoría Superior de Fiscalización, “evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas”.
Entre los ejemplos que Núñez –licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el mismo CIDE– analiza en su trabajo sobresale el presupuesto asignado en 2015 al ramo de energía y lo que finalmente se gastó. La Cámara le aprobó un gasto de poquito más de 3 mil millones de pesos, pero al final terminó erogando 111 mil 300 millones de pesos, una insólita ampliación presupuestal de 108 mil millones de pesos, de la que no se dio explicación ni detalle alguno.
Los siguientes son fragmentos de los hallazgos y el análisis que hace Núñez, de 25 años de edad, quien estudia Derecho en la UNAM y es profesor en la Escuela de Negocios y Transformación Pública del Tec de Monterrey, campus Santa Fe:
–“En la práctica, el proceso presupuestario va más allá (de lo aprobado en la Cámara), ya que existe la posibilidad de que los ejecutores del gasto realicen adecuaciones que cambien la estructura y distribución planteada en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), sin que el Poder Legislativo participe en el proceso decisorio.”
–“Las divergencias son significativas, ya que al comparar el PEF con el gasto real reflejado en la cuenta pública puede haber incrementos de hasta 15% en el total gastado en un año. Si sumamos las diferencias entre Presupuestos aprobados y Cuentas Públicas a partir de 2000 y hasta 2015, el resultado es que en 15 años el gobierno ha gastado 3 billones de pesos más de los que creeríamos si sumáramos los datos del PEF. Esto equivale a 16.7% del PIB de 2015 y a 67.2% del PEF del mismo año.”
–“Es preocupante la cantidad de dinero que puede gastarse sin que el Legislativo tenga injerencia. (…) ¿Por qué existen estas diferencias entre el Presupuesto de Egresos de la Federación y la cuenta pública? La respuesta inmediata por parte de la Administración Pública es que la normatividad lo permite. Las leyes presupuestarias permiten que los ejecutores del gasto realicen adecuaciones presupuestarias, que son aumentos o disminuciones en las diferentes categorías del gasto, siempre y cuando cumplan con un criterio: que permitan la ‘búsqueda del mejor cumplimiento de los objetivos del Estado’.”
–“Sin embargo, al inspeccionar la Cuenta Pública, las explicaciones disponibles para las modificaciones son, en el mejor de los casos, escuetas y poco claras. Lo mismo sucede con los informes trimestrales que Hacienda envía a la Cámara de Diputados para señalarle los cambios que ha decidido realizar al presupuesto. Además, estos cambios se realizan de manera unilateral por parte del Ejecutivo, ya que el Legislativo, que en teoría es el que aprueba el presupuesto, sólo participa como un observador y no puede aprobar o rechazar estos movimientos.”
–“Entonces, las diferencias entre el PEF y la Cuenta Pública, producto de las adecuaciones presupuestarias, los movimientos internos en cada ramo en ampliaciones o reducciones, sumadas con un desconocimiento de la lógica que les da lugar debido al proceso unilateral de decisión, ponen en entredicho nuestro sistema democrático de pesos y contrapesos, ya que el poder Ejecutivo gasta de un modo muy diferente al que la Cámara de Diputados cree –y creemos– que aprueba.”
–“Es preciso tratar de comprender qué criterios utiliza el Ejecutivo para estas modificaciones discrecionales, ya que es posible que los cambios respondan realmente a necesidades técnicas de la Administración Pública y sus prioridades, o que, por el contrario, la asignación responda a intereses políticos particulares.”
–“No es una sorpresa que en la evaluación de 2015 del World Justice Project –una organización internacional independiente y multidisciplinaria que se dedica a evaluar el estado de derecho en los países– México tenga una calificación de 4.1 sobre 10 en el rubro de ausencia de corrupción en el Poder Ejecutivo. Esto hace más difícil descartar como una hipótesis que las modificaciones al presupuesto se alejen de ser realizadas bajo criterios técnicos y, en contraste, se hagan con una lógica de beneficio al equipo político cercano al Ejecutivo o que respondan a intereses particulares mediante, por ejemplo, gastos en rubros opacos o genéricos.”
–“La reestimación de los ingresos del Estado, entonces, permite que los legisladores puedan disponer de más dinero del que originalmente estaba planificado. Con este nuevo techo de ingresos, los diputados tienen hasta 15 días para la negociación del presupuesto. La lógica del dinero adicional será muy importante más adelante, ya que, como se verá, sistemáticamente el Ejecutivo ha tenido más ingresos de los estimados en la Ley de Ingresos, lo que le permite tener su propia ‘piñata’, sólo que ésta se gasta sin la intervención del Legislativo.”
–“Sin embargo, no sólo hay más dinero para repartir, sino que la negociación política también permite que haya modificaciones en la estructura ya planificada del gasto. Si bien una gran parte del presupuesto ya se encuentra comprometida o representa gastos ineludibles –como el costo del servicio de la deuda o el gasto en pensiones–, alrededor de 14% del gasto que puede programarse y 10% del presupuesto total es susceptible de ser reasignado.”
–“Estas reasignaciones suelen concentrarse en incrementos presupuestales para partidas como caminos y carreteras rurales, proyectos de infraestructura hidráulica, programas sociales, programas para el campo, universidades públicas, cultura y deporte, que son planificadas por Hacienda en el PPEF con montos relativamente bajos.”
–“Puede presumirse que la subestimación de ciertos ingresos o gastos del Estado es una actividad cotidiana de Hacienda, ya que casi puede tener la certeza de que los legisladores aumentarán la cantidad de dinero a asignar sólo en algunas áreas.”
–“Los cambios en los egresos suelen concentrarse en áreas susceptibles de ser usadas de modo clientelar por los diputados, como obras de infraestructura local o programas sociales, ya que la discusión referente a los rubros de operación de la Administración Pública Federal suele ofrecer un desafío técnico para los diputados, que los coloca en una asimetría de capacidades.”
–“Esta cuestión se agrava si consideramos que la información del gasto real del gobierno (…) es muy diferente de lo señalado en los presupuestos previos y en el momento de la negociación para el año siguiente no suele considerarse, ya que la fiscalización y el dictamen de la Cuenta Pública hechas por la ASF llegan a los diputados demasiado tarde como para formar parte del proceso de aprobación o evaluación del gasto.”
De las conclusiones
–“Cuatro consideraciones resultan relevantes: primero, existe una vulneración a nuestro principio constitucional en el que se asume que el Poder Legislativo es un contrapeso real del Poder Ejecutivo mediante la aprobación, vigilancia y fiscalización del presupuesto, ya que los cambios que realiza unilateralmente el Poder Ejecutivo son considerables, y su destino, cuestionable, por lo que el control democrático, entonces, se diluye.
–“Segundo, como la información real del gasto en la Cuenta Pública no forma parte del proceso de formulación del siguiente presupuesto, dado que el análisis de la ASF no se realiza sino hasta 14 meses después de ejercido el presupuesto, las negociaciones y modificaciones dentro del Poder Legislativo se plantean con base en datos que no reflejan la realidad, por lo que hay una distorsión del proceso de negociación y del ciclo presupuestario.
–“En tercer lugar, la transparencia y la rendición de cuentas se ven deformadas si el erario se termina gastando en rubros diferentes a los que creíamos que estaba destinado. Además, la ausencia de información oportuna y de explicaciones más sofisticadas por parte de la autoridad hacen que aparezca un velo de sospecha adicional.”
