En el centro de la política mexicana habita una institución que perduró a lo largo de los siglos y que, si bien sirvió para mantener un mínimo orden, también envenenó los basamentos de la convivencia. Se trata del “jefe político”, que muchas veces devino cacique. Sus raíces se remontan a la Colonia y explican en parte el estallido de la Revolución y el moderno Estado nacional. En su libro El jefe político. Un dominio negociado en el mundo rural del Estado de México, la historiadora Romana Falcón analiza esa figura desde múltiples perspectivas, y se concentra en una de las entidades federativas donde ese cargo tuvo mayores matices y pervivencia. Con permiso de las casas editoras –el Colmich, el Colmex y el Ciesas– reproducimos algunos fragmentos del texto, que ya está en circulación.
Después de cortar las amarras del dominio de España, y durante más de medio siglo, la constante efervescencia ocasionada por las luchas civiles e intervenciones extranjeras dificultó en extremo el establecimiento en México de un gobierno eficiente y centralizado. En ese abigarrado escenario, se dieron no un proceso general evolutivo de las jefaturas políticas, sino, según la época y el lugar, muy variadas formas locales, en ocasiones contradictorias.
Durante los 105 años que tuvieron vida, de 1812 a 1917, adoptaron denominaciones variadas: gefes de departamento, gefes de policía, gefes de partido, jefes y prefectos políticos, entre otros, y si bien ciertas de sus atribuciones apenas se asemejaban –algunas eran francamente diferentes–, otras, como la de mantener la “tranquilidad pública” y ser el conducto formal entre autoridades de los estados y las que estaban por debajo, como las de municipalidades, municipios y pueblos, se parecían enormemente no sólo en diversas entidades sino, incluso, en varios países de América Latina.
Estos funcionarios, gracias tanto a que disponían de una amplia gama de prerrogativas como a los imperios de corte personal y clientelístico que los caracterizaron, fueron tendiendo redes de dominio personales dentro de las ciudades, rancherías, haciendas, pueblos, barrios, pequeñas propiedades y reales mineros, hasta alcanzar a quienes habitaban los más apartados rincones del país. Como sucedió en muchos otros países de América Latina, su contribución a la gobernabilidad y a la formación de las naciones –en este caso, la mexicana– estuvo directamente vinculada con esta posición estratégica de intermediarios inevitables entre el poder ejecutivo, estatal y federal, y las instancias comprendidas en sus distritos.
Las jefaturas encabezaron maquinarias de gobierno complejas y relativamente eficientes que representarían un gozne entre numerosas esferas: relacionaban a los que dominaban con los dominados, y al poder de la nación y de los estados frente a aquel que se hallaba depositado en las últimas autoridades y pobladores; ponían en práctica algunos mecanismos tendientes a regular la tensión entre propietarios, influyentes y gobernantes frente a quienes tenían menor poder y menos posesiones, y además, ayudaban a regular los difíciles nexos entre quienes decidían cómo, y con qué fines, el Estado detentaría su poder mediante las armas y quiénes debían participar en los diversos cuerpos militares y sufrir sus acciones.
Estos eslabones del poder fueron creados para desempeñar un papel fundamental en la compleja integración territorial, política, jerárquica, económica, social y cultural de la nación y con el fin de ir moldeando a la sociedad mexicana dentro de una estructura centralizada y relativamente homogénea que se quería, sobre todo después del triunfo sobre el segundo imperio, como una república secular y moderna en consonancia con las experiencias en los países avanzados de Occidente. Las raíces de esta institución se hundían en el pasado novohispano y, con altibajos, se mantuvieron a lo largo y ancho del territorio por más de un siglo hasta ser definitivamente abolidas por la Constitución revolucionaria de 1917 aunque, en el Estado de México, fueron derogadas desde 1914.
Sus amplias prerrogativas y sus imperios de corte personal y clientelístico les permitieron ir tendiendo redes de gobierno y de dominio dentro de las ciudades, haciendas, pequeñas propiedades, pueblos, barrios, rancherías, reales mineros y hasta los rincones apartados. Constituyeron verdaderas llaves de paso para regular la tensión derivada del choque entre las fuerzas que tendían a dispersar el mando frente a aquéllas que iban concentrándolo. Con el paso del tiempo se fue agudizando una contradicción pues, mientras las jefaturas mantenían su alud de prerrogativas, las funciones administrativas siguieron diferenciándose y creando sus propias burocracias especializadas.
Prefectos y jefes políticos gozaron de una posición estratégica en tanto intermediarios inevitables entre la rama del ejecutivo vis a vis los habitantes y autoridades de ayuntamientos y pueblos –desde presidentes municipales hasta síndicos procuradores–, así como con el aparato de justicia: con los jueces de distrito y con los más cercanos a la gente del común, los conciliadores. Encabezaron maquinarias de gobierno complejas y relativamente eficientes que les permitían ser un gozne entre numerosas instancias y, lo que aquí más interesa: enlazando a los que dominaban con los dominados, aun cuando este dominio es siempre un concepto relacional y fluctuante y no es posible marcar dos campos claramente separados en constante oposición.
Ejercieron mecanismos tendientes a regular la tensión entre propietarios, influyentes y gobernantes, por un lado, frente a los hombres y mujeres del común; entre quienes decidían cómo y con qué fines el Estado detentaría su poder sobre las armas y quiénes debían participar en los cuerpos militares. Particularmente significativo es su colaboración para desamortizar las tierras de repartimiento de pueblos y municipios y –al inicio y al final del siglo XIX– también de sus terrenos comunes, que eran los principales en la vida pueblerina. Tenían numerosas capacidades sobre los escalones inferiores de gobierno: regulaban la celebración de comicios y debían inspeccionar periódicamente los municipios, pueblos y oficinas de rentas así como proponer correctivos y establecer condiciones óptimas para el crecimiento económico. También estaban encargados de velar por la “tranquilidad pública” –atribución de primerísima importancia en el trato con campesinos desafectos– así como dar orden y vigilar las fuerzas armadas en su distrito.
Uno de los escenarios de contención que podía afectar gravemente a los del pueblo llano fueron sus jurisdicciones sobre quiénes debían servir en los diversos cuerpos armados, ya que ese enorme poder discrecional de decidir quién sería llevado a las filas castrenses, y quién quedaría exento podía significar vida o muerte. Además de los sorteos de rigor, se podía enviar a las filas castrenses a desertores, así como quienes habían sido castigados por “vagos” y “mal entretenidos”, opositores y rebeldes, lo que servía tanto para reprimir como para que escarmentaran. En la vida real, la incorporación de campesinos e indígenas a las filas castrenses también fue resultado, con harta frecuencia, de abusos de autoridades civiles y militares, así como de las concepciones preponderantes hacia el indígena y los sectores plebeyos.
Las jefaturas se encargaban de la importantísima función de elaborar las estadísticas, mapas, censos y padrones para conocer y controlar detalladamente tanto el tejido social como los llamados “recursos naturales” –denominación que claramente refleja el interés de su explotación. Por otro lado, eran responsables de la importantísima función del registro civil, vital para las políticas de secularización y de muchos actos de oropel y protocolo, es decir del “teatro del Estado” mediante el cual se busca ir haciendo del statu quo algo “normal” y hasta deseado, darle lucimiento y conferirle una sensación de grandeza y eficiencia. Entre las ocupaciones tendientes a crear consensos y legitimar el orden establecido estaba el asegurar el debido lustre de los ritos de gobierno y labores de “buen gobierno” tocantes a la salubridad, hospitales, beneficencia pública, hospicios y escuelas. También ayudaron a ir imponiendo el sistema métrico decimal, que sustituiría a las antiguas formas de medir, contar y pesar, y garantizaría una estandarización de los intercambios públicos y privados en el país y en relación con otras naciones. Si bien esta transición enfrentó la apatía y resistencia de muchos pobladores su retraso también se debió a la incapacidad de los propios gobernantes, entre ellos los jefes políticos, para proporcionar adecuadamente los nuevos instrumentos con la calidad y la certidumbre requeridas. Por último, siguiendo disposiciones novohispanas, fueron un engrane del poder público para influir en la vida privada, por caso, determinado qué juegos eran permitidos y cuáles prohibidos, y regulando aspectos del ocio y de las relaciones interpersonales como eran los bailes, los “gallos” y los carnavales.
Ahora bien, con frecuencia su desempeño estuvo plagado de dudas, fallas, incapacidades y extralimitaciones. Visto a trasluz, la necesidad de los diputados, gobernadores, presidentes, el emperador y de ministros de delimitar sus funciones y emitir recordatorios y regaños, prueba que no siempre actuaban como indicaban las normas o como juzgaban prudente los de mayor jerarquía. Por abajo del mundo institucional de leyes e informes oficiales se asomaban los escenarios semiocultos del “sentido común”, que la mayoría conocía aun cuando no lo expresara claramente en los documentos con que los historiadores solemos ir tejiendo nuestra narrativa.
Las temáticas del mundo velado del poder, características de la cultura política de entonces, son vitales para adentrarse en las maneras en que se estructuró la sociedad mexicana y cómo fueron cursando los procesos de formación del Estado nacional en los siglos XIX, XX y hoy en día. Los nexos que unían a las cadenas de mando en todo México, y como en tantos otros países, no sólo obedecían a las reglas institucionales sino, con tanta o más intensidad, a eslabonamientos informales propios de los pactos clientelísticos de reciprocidad. En estos nexos, quienes estaban en el polo de menor poder, menor riqueza y menor influencia quedaban “obligados” ante quienes estaban en capacidad de brindar protección, soluciones a dilemas gubernamentales, bienes concretos, e incluso, a la mera promesa de todo ello. A cambio, sobre todo en épocas de guerra, ofrecían su deferencia y su lealtad política y militar. Como complemento cabe subrayar que, a pesar del autoritarismo y la brutalidad con que estos nexos se podían llegar a conducir, también englobaron rasgos de solidaridad y protección genuina. En la persistencia de estas formas, y al igual que en muchas otras esferas de la realidad, no parece haber habido ningún cambio significativo a lo largo de las décadas que dura este estudio, para desconsuelo de quienes buscan constatar “mejoras” o rasgos claros de modernización en la cultura política; lo que no invalida que en otros ámbitos, por caso en el uso del sistema de justicia o en las elecciones, bien podrían encontrarse ese tipo de transformaciones.
Según las leyes del Estado de México, la designación, promoción y/o remoción de los prefectos y jefes políticos simplemente dependía de la decisión del gobernador –y, en la era imperial, del emperador– por lo que los prefectos y jefes políticos pendían de un delicado equilibrio, siempre fluctuante, con las estrellas del poder, los notables y los habitantes del común. También llegaron a ser alfiles del presidente, sobre todo a partir de que Porfirio Díaz inauguró su tercer periodo, pues algunos los utilizó como informantes y cuñas en la autonomía de estados y regiones. En contadas ocasiones, Díaz fue más allá del consenso con facciones, municipios, pueblos y hasta gobernadores para imponer a sus preferidos. Mediante leyes generales, ordenanzas, vigilancia institucional, “visitadores políticos” y llamadas de atención las autoridades intentaron controlar y minimizar sus abusos característicos, afanes que se alimentaban del alud de quejas y amparos que en contra de los jefes políticos brotaron en toda la retícula social: en especial por llevar de leva y hasta haber dado muerte, en calidad de salteadores, a determinados personas; por influencias indebidas en las elecciones; por fricciones con vecinos y autoridades de ayuntamientos y pueblos; por desavenencias con adinerados; por apoderarse de dinero público; por dar tierras en beneficio de sus protegidos y porque impedían el uso de los bienes de comunidad. No debe pues quedar la idea de una sociedad inerme, sino de vecinos y pueblos que con frecuencia se quejaron, denostaron y de muchas formas buscaron limitar las facultades y las acciones de los jefes políticos.
De hecho, no hay catálogo más preciso de estas fricciones que los “límites a sus facultades” de las mismas leyes de 1852 y de 1868. Sin duda, la tendencia histórica fue aumentar la inspección sobre estos funcionarios y hasta cierto punto, corregirlos. Dicha fiscalización fue mano a mano con la tónica concentradora del poder, particularmente durante el gobierno de Villada, quien hizo un uso sistemático de los visitadores políticos. Dichos instrumentos de control resaltan cuando se les compara con las formas que adoptó esta misma institución en otros rincones de la república, en algunos de los cuales hubo menos mecanismos de contención. Sin embargo, en la vida concreta de los distritos rurales del Estado de México, ello no acabó ni con sus arbitrariedades ni con sus fricciones con autoridades menores y pobladores. Leyendo estos documentos a “trasluz” se puede apreciar por qué ciertos jefes políticos ganaron a pulso su reputación negativa y la “leyenda negra” que los envolvió. No todos, desde luego.
Valga en este momento concluir que a las jefaturas se las dotó de una paleta de colores y brochas de variados gruesos para empezar a dibujar en la realidad el proyecto de nación que buscaron ciertos gobernantes e intelectuales. Estas maquinarias encargadas de coordinar tantas tareas de gobierno tuvieron notable persistencia en todo México, así como en varios países de América Latina y del mundo, y en algunos han subsistido hasta el día de hoy, lo cual prueba cómo en la historia del derecho y de las instituciones pocas veces se producen verdaderas fracturas, incluso en un siglo tan conmocionado política e ideológicamente como el que en México siguió a la independencia de España.
Con el fin de observar las jefaturas políticas y los disparejos procesos de formación de un gobierno centralizado y relativamente eficiente desde la perspectiva de los márgenes y el fondo social, convino precisar en este capítulo los fundamentos legales para después contrastarlos con la actuación en la vida real y, en especial, en la dialéctica con los grupos populares, meollo de este libro.
