Las economías de Canadá, Estados Unidos y México eran desiguales. Y también lo era la experiencia de los negociadores del Tratado de Libre Comercio entre los tres países, lo cual quedó evidenciado en Dallas en febrero de 1992. En la ciudad texana los representantes mexicanos ofrecieron prácticamente todo a cambio de nada, causando estupor en sus contrapartes, según afirman Maxwell A. Cameron y Brian W. Tomlin en su libro La hechura del TLCAN. Cómo se hizo el acuerdo.
Del 17 al 21 de febrero de 1992 se celebró en Dallas, Texas, una ronda más de negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Ahí los representantes de Estados Unidos y Canadá se quedaron boquiabiertos. En su afán por alcanzar un acuerdo lo más pronto posible, los mexicanos hicieron concesiones clave en agricultura, inversiones, servicios financieros, reglas de origen, propiedad intelectual y, aunque anteponiendo la Constitución, también aceptaron poner sobre la mesa el tema de la energía.
“La impaciencia de México por lograr un acuerdo, sumada a su inexperiencia, dio como resultado un cálculo fallido sobre el ritmo de las concesiones. Los mexicanos cometieron además el error de depositar más valor en el acuerdo mismo que en sus términos”, escriben Maxwell A. Cameron y Brian W. Tomlin en su libro The Making of NAFTA. How the Deal Was Done (La hechura del TLCAN. Cómo se hizo el acuerdo).
Publicado en 2000 por Cornell University Press, el texto tiene un formato rigurosamente académico, y en su recorrido, desde la propuesta de México a Estados Unidos para establecer un acuerdo comercial hasta su entrada en vigor, ofrece un sinnúmero de datos y un rico análisis que permiten entender mejor a sus protagonistas, sus posiciones, sus formas de negociar, el contexto político y los consecuentes resultados.
En 1987 Estados Unidos y México ya habían firmado un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones, el cual se reforzó en 1989, cuando George H. Bush y Carlos Salinas de Gortari hablaron de posibles acuerdos sectoriales.
Pese a su voluntad de acelerar la apertura del mercado mexicano, Salinas seguía favoreciendo un enfoque multilateral a través del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés). “Hay una diferencia tan grande entre la economía de Estados Unidos y la de México que no creo que un mercado común beneficie a ninguno de los dos”, decía.
Urgidos de inversiones tras la reestructuración de la deuda externa merced al Plan Brady, el presidente y el titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), Jaime Serra Puche, emprendieron en enero de 1990 una gira por Europa que culminó en el Foro Económico Mundial de Davos, Suiza.
Pero los europeos estaban más interesados en invertir en la recién abierta Europa del Este que en América Latina. Salinas y Serra voltearon de nuevo hacia Estados Unidos: tal vez un tratado de libre comercio con el vecino del norte haría a México más atractivo para otros inversionistas.
En Davos mismo, Serra Puche le hizo la propuesta a Carla Hills, la representante comercial de Estados Unidos. Luego, desde México, Salinas llamó a Bush. El presidente estadunidense y su secretario de Estado, James Baker, aceptaron inmediatamente. La petición se oficializó en agosto y Bush hizo extensiva la invitación al primer ministro de Canadá, Brian Mulroney.
Canadá, que ya había firmado su propio Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en 1988, no estaba interesado en ingresar a un nuevo mecanismo con México, pero vio que no podía quedarse al margen.
México temía la competencia canadiense en el mercado estadunidense y tampoco estaba entusiasmado, pero el gobierno de Salinas pensó que podía utilizar la presencia de Canadá como argumento político contra sus detractores internos, que lo acusaban de someterse a Estados Unidos.
En cualquier caso Washington determinó que el acuerdo era de tres. El poder de mercado sigue siendo el requisito básico para obtener concesiones, subrayan Cameron y Tomlin. Por lo tanto, Estados Unidos podía decir a México y Canadá: “¿Ustedes quieren acceso a nuestro mercado de 7 billones de dólares y ofrecen a cambio sus mercados de 250 mil millones y 500 mil millones? Pues van a tener que pagar por ello y esto es lo que les va a costar…”.
La asimetría estaría presente en toda la negociación y México, como el más débil y último solicitante en entrar, pagaría el mayor costo. El gobierno mexicano insistió inicialmente en que se le diera un trato preferencial como país menos desarrollado, pero Washington le contestó que “exageraba su debilidad” y no estaba interesado en un acuerdo que no implicara una liberalización amplia.
México abandonó esta posición, pero en las primeras rondas negoció a partir de pequeñas concesiones de reciprocidad. “Al parecer los mexicanos pensaban que no había mayor diferencia entre las partes y que un acuerdo estaba al alcance de la mano, sin entender el grado de concesiones que estadunidenses y canadienses creían necesarias para llegar a él”, resaltan Cameron y Tomlin.
Dallas
Sobre esta base las negociaciones avanzaron con lentitud, hasta que apremiaron los tiempos políticos. Fracasada la Ronda de Uruguay del GATT, con la economía estancada e índices de popularidad cada vez más bajos, Bush valoró que el TLCAN podría servirle para reelegirse en 1992.
Pero para ello era necesario firmarlo antes y sacar a los mexicanos de su marasmo. Jules Katz, el negociador en jefe de Estados Unidos, propuso que “tal vez si vieran en conjunto y por escrito las posiciones de los países, verían el abismo que nos separa”. Con esta idea se organizó la convención de febrero en Dallas.
Dos meses antes Salinas y Bush se reunieron en Campo David y ordenaron a sus negociadores que apresuraran el paso para que el acuerdo estuviera listo a más tardar en mayo y pudiera ser ratificado antes de que los comicios de noviembre determinaran imprevisibles cambios en el Congreso y la Casa Blanca.
No sólo Bush estaba preocupado. Los mexicanos también temían que un cambio en el gobierno estadunidense acabara con el “espíritu de Houston”, es decir la “buena química” que establecieron los funcionarios mexicanos con los tres texanos interesados en sacar adelante el TLCAN: el propio Bush, el secretario de Estado, Baker, y el secretario de Comercio, Robert Mosbacher.
El jefe de la delegación de México ante el TLCAN, Herminio Blanco, llegó por lo tanto a Dallas con órdenes precisas: “Muestren sus cartas, vayan a fondo y aceleren el paso”. Y así lo hicieron los mexicanos. Los presentes observaron que las posiciones duras rápidamente dieron paso a otras más blandas.
Sin tener una visión global de las negociaciones, los grupos de trabajo fueron presa de la impaciencia del presidente Salinas, lo que los llevó a hacer cálculos equivocados, sostienen Cameron y Tomlin.
Y añaden: “La estructura altamente centralizada y autoritaria del equipo de negociación significaba que las malas órdenes de arriba fueran aplicadas ciegamente y sin tomar en cuenta las consecuencias para la posición negociadora del país”.
El que México pudiera hacer concesiones sin necesidad de una ratificación doméstica del acuerdo hacía más difícil resistir las presiones de Estados Unidos. En suma, “la naturaleza del sistema político mexicano, especialmente la jerarquía y la concentración de poder en la Presidencia, se convirtieron en un lastre para el gobierno mexicano durante las negociaciones”.
Agricultura comprometida
Otra razón para que los mexicanos estuvieran dispuestos a hacer concesiones era su deseo de aplicar una restructuración económica radical en México, y muchas de las medidas que se pedían en el TLCAN ya habían sido de todos modos decididas.
Uno de los negociadores estadunidenses sintió que “los mexicanos se vieron atrapados en su propio cuento de liberalización. Se creyeron más liberales de lo que eran y aceptaron una negociación mucho más amplia de la que podían entender o manejar”.
México carecía además de una estrategia de negociación. Si bien su equipo estaba conformado por economistas egresados de prestigiosas universidades de Estados Unidos, como Harvard, Stanford o Yale, había mucha teoría y poca práctica. “Aunque uno crea en el libre mercado, debe saber manejar los argumentos proteccionistas”, se quejaba uno de los negociadores mexicanos. En ello, canadienses y estadunidenses eran expertos.
Los mexicanos comprendieron que tendrían que pagar el costo por cualquier excepción, y el presidente Salinas en persona tomó la decisión de poner sobre la mesa el maíz, a cambio de una liberalización amplia de productos agropecuarios que incluía el frijol y otros granos básicos; lácteos, azúcar, pollo y puerco, todos rubros políticamente sensibles y que afectarían la vida de millones de productores y consumidores en México. Los canadienses se quedaron estupefactos y los estadunidenses calificaron la inclusión del maíz como la mayor concesión de México.
Para reforzar el rubro agrícola, se llevó a la mesa de negociaciones a Luis Téllez Kuenzler, entonces subsecretario de Agricultura y arquitecto de la reforma al Artículo 27 de la Constitución, que levantó la prohibición de la renta y venta de tierras ejidales. Si México quería ser competitivo debía modificar el sistema de tenencia de la tierra y abrirse a un proceso de privatización y comercialización de la agricultura.
Hambriento de capital y dispuesto a cualquier cosa para conseguir inversión extranjera, México hizo también concesiones en este campo. En tanto la Constitución mexicana prevé la expropiación, los estadunidenses querían garantías de una indemnización. La Cláusula Calvo impide sin embargo que cualquier compañía extranjera que opere en México pueda demandar al gobierno mexicano, por lo que se buscó una fórmula que diera certeza a Estados Unidos y no violara “la sensibilidad histórica de los mexicanos”.
En los servicios financieros también estaba prohibida la participación foránea, pero Washington estaba particularmente interesado en el sector. A la mesa fueron convocados José Ángel Gurría y Guillermo Ortiz, de la Secretaría de Hacienda, expertos en negociaciones con la banca privada. Después de una escaramuza con los representantes de la Secofi, ambos aceptaron el principio de trato nacional a los proveedores de servicios financieros y abandonaron los topes permanentes a la inversión extranjera en el sector bancario.
Esta concesión fue “estúpida”, según uno de los negociadores mexicanos, porque no se intercambió por condiciones iguales en Canadá y Estados Unidos. Los representantes de ambos países estaban otra vez sorprendidos. “¿Dónde están Gurría y Ortiz?”, clamaban. “Ellos están regalando cosas y yo voy a seguir pidiendo hasta que dejen de hacerlo”, explicó uno de los estadunidenses.
También la energía
Donde no hubo regalos fue en el rubro de energía. Aunque el tema fue puesto finalmente sobre la mesa, los mexicanos se apegaron a la Constitución. El sector incluía petróleo, gas, electricidad y energía nuclear.
Y si bien una parte de su planta era obsoleta y requería recursos y tecnología nueva, se mantuvieron hasta el final los cinco “no” planteados en Seattle en 1991: no a la obligación de garantizar cuotas de petróleo, no a la inversión privada en áreas reservadas al Estado mexicano, no al libre mercado en los sectores reservados al Estado, no a contratos de riesgo en el sector energético y no a gasolineras extranjeras.
En lo único que se abrió el sector fue en adquisiciones gubernamentales. Concretamente en Petróleos Mexicanos se autorizó de inmediato 50% de acceso a contratos de licitación, con un incremento gradual de 70% a ocho años y 100% a 10 años.
Otras concesiones vendrían en automóviles y textiles, en los que México cedió básicamente sobre las reglas de origen: a cambio de la preservación de su mercado interno de autopartes, en el primer caso; y la eliminación de las cuotas textiles prestablecidas, en el segundo. En cambio en el sector de transportes, en el cual México asignó como negociador a un “dinosaurio” de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, se obtuvo un acuerdo relativamente favorable.
Un tema que enfrentó a México y Canadá fue el de la propiedad intelectual. El segundo quería preservar sus “bienes culturales”, lo que incluía su industria de espectáculos y su producción de genéricos farmacéuticos. México dijo que el tema no le interesaba y además sólo tenía un rudimentario sistema legal basado en patentes y derechos de autor, por lo que tuvo que adecuar sus leyes a las de Estados Unidos y Canadá.
La última gran disputa fue por la resolución de controversias y la obligación de compensaciones. Canadá quería apegarse al Capítulo 19 de su TLC con Estados Unidos y en México se interponía la Ley de Amparo. Estados Unidos quería establecer mecanismos especiales de revisión. Al final México se sumó a la posición canadiense, pero también tuvo que adecuar su legislación a las de Estados Unidos y Canadá.
Si bien hubo más ajustes entre la reunión de Dallas y el maratón final de Washington, fueron menores y México dejó sellado su destino en la ciudad texana.
El 12 de agosto de 1992 se dieron por terminadas las negociaciones, justo a tiempo para que Bush presentara el TLCAN como un logro económico ante la Convención Republicana. Salinas y Mulroney fueron invitados para rubricar el acuerdo, lo que fue descalificado por la oposición como un “teatro político”, ya que faltaba su ratificación.
El candidato demócrata Bill Clinton dijo que no se trataba de apoyar o no la apertura de mercados, sino de asegurar los beneficios y aminorar los riesgos. Propuso por lo tanto acuerdos paralelos sobre trabajo y medio ambiente, los dos reclamos más sentidos de su base electoral.
La derrota de Bush en las elecciones marcó el fin de una relación particularmente cordial entre tres mandatarios con una ideología común y una visión económica compartida de América del Norte, destacan Cameron y Tomlin. El cuadro acabaría de desdibujarse un año después, cuando el primer ministro canadiense Mulroney tuvo que renunciar y fue sustituido por Jean Chrétien, del Partido Liberal, quien inclusive pidió reabrir la negociación del TLCAN.
No se reabrió, pero la batalla por los acuerdos paralelos demostró ser más dura que la anterior. La mayor pelea fue por excluir sanciones comerciales en caso de alguna infracción laboral o ambiental, y la aplicación de estrictas normas de supervisión que Estados Unidos quería imponer para que los acuerdos tuvieran “dientes”. Finalmente, se llegó a un punto de equilibrio que satisfizo a todas las partes y permitió su ratificación en el Congreso.
A diferencia de la aquiescencia que mostró en la parte comercial, México adoptó una posición firme en cuestiones laborales y ambientales, y evidenció una gran desconfianza hacia cualquier intervención externa que pudiera imponerse sobre su legislación interna. El libro narra que los negociadores calificaron la posición de Estados Unidos inclusive como “infame, imperialista y agresiva”.
“A regañadientes, los sindicatos habían respaldado el programa económico de Salinas, temerosos de que las políticas neoliberales pudieran afectar a sus agremiados. Bajo el liderazgo de Fidel Velázquez, sin embargo, el sindicalismo corporativo cerró filas y boicoteó cualquier intento de oposición”. Evidentemente, concluyen los analistas, en ese campo el gobierno no quería ninguna intromisión.
