Aunque el gobierno de Enrique Peña Nieto pretende hacer creer que los mecanismos para la asignación de publicidad gubernamental se rigen por criterios de transparencia y equidad, el Acuerdo 2013 en esta materia reproduce los mismos vicios que el plan predecesor, sólo que con distinta envoltura. En el nuevo instrumento perduran los mecanismos que llevaron al director de Proceso, Rafael Rodríguez Castañeda, a interponer una queja ante la CNDH por considerar que el gobierno asigna arbitrariamente la publicidad de sus dependencias. Si bien la Secretaría de Gobernación aceptó la recomendación emitida por el ómbudsman, hasta ahora no la ha cumplido.
Lejos de cumplir su promesa de generar una ley y crear un órgano autónomo y ciudadano para asignar la publicidad oficial, el gobierno de Enrique Peña Nieto emitió un acuerdo con fuerza reglamentaria mediante el cual concentra en la Secretaría de Gobernación (Segob) y en la Oficina de la Presidencia de la República el poder para autorizar o rechazar los planes publicitarios de las dependencias y entidades federales.
Utilizado históricamente como un instrumento de control para premiar o sancionar la línea editorial de los medios de comunicación, el procedimiento no prevé una supervisión a la Segob, que tendrá un poder irrestricto en la materia, pues si bien la responsabilidad para contratar publicidad corresponde a las dependencias y entidades federales, no podrán hacerlo sin la venia de su Dirección General de Normatividad de Comunicación (DGNC).
Lo anterior puede apreciarse en el “Acuerdo por el que se establecen los lineamientos generales para las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el ejercicio fiscal 2013” (Acuerdo 2013) publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el pasado 30 de julio.
Ese acuerdo constituye el único instrumento para regular la contratación de publicidad gubernamental. Hasta ahora el gobierno federal no ha presentado ninguna iniciativa de ley en ese sentido.
Aunque debió publicarse a finales de diciembre pasado, el Acuerdo 2013 se postergó más de un semestre. Los tiempos establecidos por la Recomendación 35/2012 emitida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) –aceptada por la Segob en agosto de 2012– indican que la elaboración de ese acuerdo debió realizarse durante los últimos meses del gobierno de Felipe Calderón.
Esta recomendación fue resultado de una queja, interpuesta desde 2009 por el director de Proceso, Rafael Rodríguez Castañeda. Para resolverla la CNDH demoró más de tres años, y a un año de emitida la recomendación la Quinta Visitaduría la tiene por “aceptada, sin pruebas de cumplimiento”.
Incumplimiento
El 27 de abril de 2009, Rodríguez Castañeda presentó una queja ante la CNDH por considerar que el gobierno federal asignaba de manera arbitraria la publicidad de sus dependencias, lo que en ocasiones se utiliza como mecanismo de premiación o castigo, según la línea editorial que sigan los medios.
En su escrito, el director de Proceso expuso que al semanario se le restringió la publicidad gubernamental en el sexenio de Vicente Fox y que el veto publicitario se exacerbó en el de Felipe Calderón, hasta reducir las compras a cero.
“La asignación discriminatoria de publicidad puede tener la intención de limitar o afectar el derecho a la libertad de expresión, además de que puede ser considerada como un medio indirecto de presión o censura contra la línea crítica de Proceso, lo cual contraviene el ejercicio de la libre expresión”, planteó.
Tres años después de presentada la queja, el 1 de agosto de 2012, la CNDH emitió la Recomendación 35/2012, en la que dio la razón al semanario. También observó que el gobierno federal violó derechos humanos relativos a la legalidad, la seguridad jurídica y la libertad de expresión e información, al ejercer una censura directa o indirecta a partir de la discriminación en la contratación de publicidad oficial.
La CNDH recomendó a Gobernación que para el ejercicio fiscal 2013 emitiera lineamientos claros y criterios objetivos, imparciales y transparentes para la asignación de contratos publicitarios como parte del Acuerdo 2013. Además, pidió que se implementara una adecuada supervisión de la manera en que se asigna la publicidad oficial, y que el gasto en la materia se realizara conforme a los criterios antes señalados.
La recomendación fue aceptada por el entonces secretario de Gobernación, Alejandro Poiré Romero. Sin embargo, el plazo para aportar las pruebas de cumplimiento –15 días después de la aceptación– no se aplicó.
Esta falta de cumplimiento fue confirmada a Proceso la tarde del viernes 2 por el quinto visitador de la CNDH, Fernando Batista Jiménez. El primer punto de la recomendación, dijo Batista, se refería a la emisión del Acuerdo 2013, y aunque ésta ya se realizó, aún no se evalúa.
De hecho, la última comunicación entre la CNDH y la Segob en torno al caso ocurrió a principios de año, cuando representantes de Gobernación le informaron al ómbudsman que el Acuerdo 2013 no se emitiría sino hasta que se presentara el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018.
El argumento referido fue expuesto también el 13 de febrero último. El secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, publicó entonces en el Diario Oficial de la Federación una modificación del Acuerdo 2012 para renovar los tiempos de presentación y trámite de los proyectos de comunicación social en tanto se aprobaba el Acuerdo 2013.
La explicación fue aceptada por la CNDH en febrero, aun cuando el acuerdo en cuestión está vinculado al paquete fiscal aprobado en diciembre de 2012, más que al PND presentado el 20 de mayo último.
Discrecionalidad
Los lineamientos del Acuerdo 2013 reproducen la mayor parte del contenido del Acuerdo 2012. La CNDH consideró que éste fomentaba la discrecionalidad y violaba los derechos de Proceso y de otras publicaciones.
El cambio más relevante consiste en la incorporación de “criterios” para la planeación de las campañas, programas anuales y estrategias de publicidad oficial, expuestos en el artículo 3 del acuerdo, cuya fracción II establece que la distribución en el plan de medios de cada dependencia o entidad federal debe basarse en los siguientes aspectos: capacidad del medio asignado para llegar a la población objetivo; equidad entre los medios de comunicación que reúnan características análogas, y transparencia de la información relativa a la contratación de los medios utilizados en una campaña.
Esos criterios son similares a los enlistados por la CNDH en el numeral 83 de la recomendación:
“Se considera necesario que la Subsecretaría de Normatividad de Medios de la Secretaría de Gobernación elabore criterios y objetivos claros, transparentes y no discriminatorios en el otorgamiento y distribución de publicidad oficial a favor de los distintos medios de comunicación, pues una regulación adecuada disminuye la discrecionalidad para su asignación y propicia las condiciones necesarias para garantizar el libre ejercicio de la libertad de expresión, sin sujeciones a presiones externas o censuras indirectas.”
Sin embargo, los “estudios para medir la pertinencia y efectividad de las campañas”, cuyo objetivo es obtener elementos para el proceso de planeación de éstas, se identifica entre los artículos reorganizados –antes era el artículo 8 y ahora es del artículo 65 al 78–, pero el contenido es idéntico.
La CNDH consideró que esa normatividad gubernamental “es omisa en contemplar criterios objetivos, claros y transparentes en que las dependencias puedan fundar y motivar la elección de contratación en medios publicitarios”.
Esa y otras observaciones sirvieron para sustentar el segundo punto de la recomendación, el cual establece que “se lleve a cabo una adecuada supervisión de la asignación de publicidad oficial por parte de las distintas dependencias y organismos públicos federales que incluya la evaluación adecuada de la asignación en la contratación que éstas realicen; asimismo, que el gasto en cada supuesto se realice conforme a procedimientos y criterios objetivos, imparciales, transparentes y no discriminatorios”.
Con los criterios establecidos en los nuevos lineamientos y la conservación de lo referente a los estudios de pertinencia y efectividad, la omisión identificada por la CNDH se traslada a la Segob, a través de su Dirección General de Normatividad y Comunicación, según el artículo 22 del Acuerdo 2013, que establece:
“Las dependencias y entidades no podrán realizar contrataciones sin contar con la autorización de la DGNC, que incluye la clave de identificación de campaña (publicitaria).”
El nuevo acuerdo tiene otra innovación: faculta a la Presidencia de la República para la autorización de contenidos publicitarios, propagandísticos y de difusión, pues será la Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental y, en el caso de los portales electrónicos, la Coordinación de Estrategia Digital Nacional las instancias que los aprueben.
En el Acuerdo 2012 se ordenaba el apego al Manual de Identidad Gráfica del Gobierno Federal, pero no mencionaba que era necesario el visto bueno de la Oficina de la Presidencia, sin el cual no serán autorizados a su vez por la DGNC, según se establece en los artículos 16 y 17 del Acuerdo 2013.
Ahora, la contratación de publicidad ya no queda al arbitrio de las dependencias o entidades, sino que está sujeta a Gobernación y a la Oficina de la Presidencia. Discrecionalidad concentrada: ninguna parte del Acuerdo 2013 indica la manera en que dichas dependencias garantizarán el cumplimiento de los nuevos criterios.
Otra modificación se refiere al concepto de Plan de Medios de Comunicación. En el glosario establecido en el artículo 2, fracción XLVI del nuevo acuerdo se establece:
“Los medios deben ser elegidos de acuerdo a los objetivos de alcance geográfico, frecuencia, capacidad y tarifas, bajo los criterios de equidad y transparencia.”
El Acuerdo 2013 incluye como nuevo concepto el de propaganda gubernamental definido en el mismo artículo 2 como “Difusión en medios de comunicación social sobre logros y acciones de gobierno que realizan las dependencias o entidades de la administración pública federal”.
La CNDH no ha fijado postura respecto a los nuevos lineamientos ni puede hacerlo. Oficialmente, no los conoce. Según Batista, Gobernación no ha tenido ninguna comunicación oficial con la CNDH tras la publicación del Acuerdo 2013, por lo que la comisión está solicitándole un informe donde se funde y motive el cumplimiento de la recomendación, si es que con la publicación del Acuerdo 2013 pretende cerrar el expediente.
