Si bien el gobierno federal prometió eliminar los monopolios y los poderes fácticos en las telecomunicaciones, la reforma constitucional en la materia, cuya iniciativa aún no se presenta, podría acabar en una “gran simulación” o bien ser una transformación histórica. Por ello los principales actores de ese drama –Televisa, TV Azteca y Telmex– mueven sus piezas y cabildean en el Congreso. Está en juego el predominio en el sector con mayor crecimiento económico anual.
Con más de un mes de retraso en la presentación de la iniciativa, la reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión podría derivar en una “gran simulación” para favorecer el poder del presidente de la República por encima de los concesionarios, en una “transformación histórica” del sector con mayor crecimiento anual en la economía o en un complicado proceso legislativo que podría desembocar en una negociación entre el gobierno federal y los poderes dominantes del sector, especialmente Televisa y Telmex.
Así lo expresaron los legisladores implicados en la negociación, los especialistas que han estado cerca del proceso de elaboración de los documentos –seguido a puerta cerrada– y así se deja entrever en las múltiples versiones de los documentos previos que han circulado, cuyas copias obtuvo Proceso, donde los temas delicados se hallan “entre corchetes”.
La reforma pone en juego la apertura real a la competencia de un sector que está en manos del duopolio televisivo (Televisa y TV Azteca concentran 92.33% de las concesiones) y de un actor dominante en telefonía fija y móvil (Telmex-Telcel) que quiere participar en el mercado de contenidos y televisión; un sector, en suma, con enorme rezago en materia de internet y nuevas tecnologías: más de 35 millones de mexicanos no tienen acceso a la banda ancha, sólo tres de cada 10 hogares tienen una computadora y 78% de los hogares carece de internet.
Además el gobierno de Enrique Peña Nieto –a quien se acusa de ser un político telefabricado– se comprometió desde su toma de posesión a eliminar los monopolios y los poderes fácticos, así como a abrir la competencia en este sector, después de la emergencia de un movimiento social que desde la campaña de 2012 demandó la democratización de los medios. Diez de los 95 compromisos del Pacto por México están relacionados con la reforma al sector de telecomunicaciones y de medios electrónicos.
“El gobierno busca introducir regulaciones asimétricas para las empresas de telecomunicaciones y quiere reforzar las atribuciones del órgano regulador, la Cofetel”, advirtió desde enero el secretario de Hacienda, Luis Videgaray; pero los integrantes del Pacto por México, en especial los negociadores del PAN y del PRD, han insistido en avanzar más allá de los “cambios cosméticos”.
En el camino la posición de los panistas se ha dividido a raíz de las fracturas internas en el PAN, que perdió la Presidencia en 2012. El dirigente nacional de ese partido, Gustavo Madero, le ha apostado su futuro a la concreción de esta reforma y presiona para que la iniciativa se apruebe y discuta originalmente en la Cámara de Diputados, no en el Senado.
Las propuestas iniciales y los cambios más radicales han sido introducidos por los negociadores del PRD (Jesús Ortega, Guadalupe Acosta Naranjo, Alejandra Barrales, Eloí Vázquez y Pablo Gómez), con la asesoría de la diputada federal Purificación Carpinteyro, exsubsecretaria de Comunicaciones y redactora de las partes más delicadas del borrador.
Por el PRI la interlocución la lleva el subsecretario de Comunicaciones, José Ignacio Peralta Sánchez, exalcalde de Colima, y algunas de las propuestas y observaciones que se mantienen “en corchetes” son del senador y abogado Raúl Cervantes Andrade.
La última versión del borrador negociado entre los integrantes del Consejo Rector del Pacto por México, cuya copia obtuvo Proceso, anuncia cambios importantes en por lo menos 10 puntos considerados ejes de una transformación radical en el sector.
Estos son: La creación de un órgano regulador con autonomía constitucional, incorporar el must offer y el must carry gratuitos a la Constitución (en oposición a los intereses de Televisa y TV Azteca), poner límites a la concentración de algún agente del sector (no más de 40 a 50%), abrir la competencia con nuevas licitaciones en la banda 700 Mhz y en televisión digital abierta, crear el organismo responsable de los medios públicos (Sistema Nacional de Radio y Televisión), permitir hasta 100% de inversión extranjera en telecomunicaciones y hasta 49% en radio y televisión, aplicar medidas de “desagregación” en telefonía e internet fijos para el agente dominante (con clara dedicatoria a Telmex), así como “prohibir la transmisión de publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa”.
Aún falta una última y definitiva revisión este fin de semana en el Consejo Rector del Pacto por México. Los temas más delicados siguen siendo el órgano regulador, el must carry y los límites de dominancia, así como la posibilidad de autorizar la multiprogramación a las compañías televisivas dominantes.
Ifetel, la discordia
La creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) como nuevo órgano regulador del sector es el tema central. Éste tendrá autonomía constitucional con facultades para otorgar y revocar concesiones (en lugar del Ejecutivo federal, como ahora) y estará integrado por siete comisionados designados de forma escalonada a propuesta del presidente de la República y con la ratificación del Senado.
La conformación de este nuevo órgano regulador constituye el principal punto a discusión entre los concesionarios de radio y televisión, las empresas telefónicas, algunos legisladores del PAN y del PRI y sectores del gobierno federal que se oponen a la creación de una nueva entidad. A cambio plantean reforzar las capacidades de la Comisión Federal de Telecomunicaciones y mantener la facultad del Ejecutivo federal de otorgar, refrendar y modificar las concesiones.
Por lo pronto el director de Información de Televisa y especialista en telecomunicaciones, Javier Tejado Dondé, ya calificó este nuevo órgano como un “invento” sin viabilidad operativa. En su artículo Receta para el fracaso, en el periódico Reforma del martes 5, el principal negociador de la empresa de Azcárraga Jean advierte que el gobierno de Peña Nieto no cederá a la facultad de autorizar y entregar las concesiones a un órgano regulador autónomo:
“Desde el punto de vista práctico las recientes modificaciones a la Ley de Amparo –que limitan la suspensión cuando se trata de bienes del dominio público– afectan centralmente a las telecomunicaciones. Pensar que el gobierno decidió buscar para sí esta amplísima facultad y que la va a entregar meses después a un órgano regulador ‘autónomo’ (y ajeno a ellos) parecería inverosímil.”
En paralelo a las discusiones a puerta cerrada del “borrador” de la reforma en telecomunicaciones, el expresidente de la Cofetel en el sexenio zedillista y actual senador por el PAN, Javier Lozano Alarcón, presentó el 28 de febrero una iniciativa de ley para incrementar las atribuciones del actual órgano regulador sin crear el Ifetel.
“No es necesario cambiar su naturaleza jurídica sino sólo fortalecerla. Así lo que propongo es eliminar una doble ventanilla” para que la Cofetel “pueda imponer directamente sanciones sin depender de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, pueda otorgar directamente concesiones y pueda hacer declaratorias de dominancia”, resumió el exsecretario del Trabajo.
Lozano también advirtió que en la reforma sobre telecomunicaciones se tienen que dictaminar las 13 iniciativas pendientes y no sólo la que presente el Consejo Rector del Pacto por México. La posición del legislador se contrapone con la expresada por el dirigente nacional del PAN, Gustavo Madero, negociador e impulsor de la reforma en la materia, con quien Lozano ha tenido enfrentamientos públicos por su presunto “entreguismo” al gobierno de Peña Nieto.
Para la senadora Alejandra Barrales, integrante del Consejo Rector del Pacto por México y negociadora de la reforma, la propuesta de un nuevo organismo autónomo “no es un asunto de coyuntura sino un viejo reclamo de la izquierda”.
“El órgano regulador es el tema clave. Nadie quiere tener un órgano subordinado a los agentes dominantes o al gobierno. Esa es la gran coincidencia entre todos, pero también es la parte más importante porque si no logramos un organismo autónomo no tiene sentido ir a una reforma de simulaciones”, dice en entrevista con Proceso.
Barrales admite que la propuesta del Ifetel fue planteada por los legisladores de la izquierda partidista que están en las negociaciones. El otro tema “que no se ha resuelto” es de quién dependerá la entrega de las concesiones: Dejará de ser una facultad del Ejecutivo federal o pasará al organismo regulador, sin depender del gobierno.
“Hay un gran avance en este tema pero en mi opinión no hay nada resuelto. No es un tema sencillo”, subraya la senadora perredista.
Por su parte la diputada federal del PRD y subsecretaria de Comunicaciones en el sexenio pasado, Purificación Carpinteyro, también admite que lo expresado en el último borrador de la reforma “es demasiado bueno para ser verdad”.
Califica de “mentirosos” a quienes se oponen a la creación de un órgano regulador autónomo. “En Brasil las concesiones las otorga el órgano regulador, la Anatel. En Estados Unidos, la FCC. Es mentira que en todos los países dependan del Ejecutivo o de un ministerio”, argumentó.
En los documentos preliminares aún está “entre corchetes” si los integrantes del Ifetel durarán siete o nueve años al frente; la fórmula para elegirlos “de manera escalonada”, así como sus facultades en materia de competencia económica, que se le restarían a la actual Comisión Federal de Competencia.
Eliminar la concentración
Los otros temas delicados están relacionados con las medidas adoptadas para frenar la concentración de los agentes dominantes, las barreras de entrada para la competencia en el mercado del triple y cuádruple play (la convergencia de telefonía fija y móvil, televisión abierta y de paga e internet) y el otorgamiento de nuevas concesiones en televisión abierta y licitaciones.
En el borrador de la reforma al artículo 28 constitucional se establece que la Comisión Federal de Competencia “contará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objetivo, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales, ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos”.
Aún no está claro si el porcentaje de concentración será de 50 o 40% en este tema, considerado uno de los candados que más afectaría a Telmex, el agente dominante en telefonía.
A su vez el Ifetel impondrá límites a la concentración nacional y regional en frecuencias de radio y televisión así como a “la propiedad cruzada de varios medios de comunicación que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenar la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites”.
En este tema los más afectados serían Televisa y TV Azteca. Uno de los documentos de consulta en el Consejo Rector del Pacto por México advierte que “Televisa y TV Azteca se han dividido de tal forma que baje su participación en el mercado. Los monopolios regionales de los cableros deberían dividirse, así como el oligopolio de los radiodifusores”.
El borrador de la reforma establece la obligatoriedad y gratuidad del must offer y del must carry. En el primer caso se obliga a los concesionarios de televisión abierta (Televisa y TV Azteca) a ofrecer sus contenidos a los medios de paga que los pidan. En el segundo caso obliga a los operadores de televisión restringida (cable, satelital u otro tipo) a transmitir los contenidos de televisión abierta sin condicionamientos.
En ambos casos se deberá hacer “de manera gratuita y no discriminatoria, dentro de la misma zona de cobertura geográfica y sin modificaciones, incluyendo la publicidad y con la misma calidad de la señal que se radiodifunde, e incluirla sin costo adicional en los servicios contratados por los suscriptores y usuarios”.
El veto de Televisa y TV Azteca al must offer y al must carry ha confrontado a ambas empresas con competidores como Grupo Dish –de MVS– u otras empresas de televisión por cable que no son filiales de estos dos gigantes televisivos.
Uno de los candados incorporados en esta materia tiene una clara dedicatoria para Telmex, que al incorporarse al mercado de la televisión restringida tendría un poder mayor de mercado:
“Los concesionarios de telecomunicaciones o de televisión radiodifundida que hayan sido declarados con poder sustancial en cualquiera de los mercados de telecomunicaciones o radiodifusión o como agentes económicos preponderantes en los términos de este decreto, no se beneficiarán de la regla de gratuidad en contenidos de radiodifusión o de la retransmisión gratuita; lo que en ningún caso se reflejará como costo adicional en los servicios contratados por los suscriptores y usuarios.”
Una de las primeras propuestas discutidas fue considerar “agente económico preponderante” a la compañía que tenga “una participación nacional mayor de 40%, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, por el tráfico en sus redes o la capacidad de esas mismas redes, de acuerdo con los datos de los que disponga el órgano regulador en materia de telecomunicaciones y radiodifusión”.
Este porcentaje se elevó a 50% en el borrador más reciente de la discusión en el Pacto por México.
Licitaciones, nuevas cadenas, internet
Otro de los artículos transitorios del documento preliminar de la reforma establece que en un plazo “no mayor de 180 días naturales” el Ifetel publicará las bases y convocatorias para licitar “nuevas concesiones de frecuencias de televisión radiodifundidas que deberán ser agrupadas a efecto de formar por lo menos dos nuevas cadenas de televisión con cobertura nacional”.
No podrán participar los concesionarios que actualmente acumulen concesiones para prestar servicios de radiodifusión. El ordenamiento aclara una discusión previa: Si las cadenas eran regionales o nacionales. En la Cofetel se generó esta discusión en los últimos meses. Según el borrador de la reforma, serán nacionales.
En el mismo plazo el nuevo órgano regulador deberá integrar y constituir el Registro Público de Concesiones para eliminar la discrecionalidad y opacidad actuales.
Sobre el llamado “apagón analógico” y la devolución del espectro sobrante que actualmente tienen Televisa y TV Azteca, principalmente, en la banda 700 Mhz, el texto ordena: “La transición digital terrestre culminará el 31 de diciembre de 2015… Los concesionarios y permisionarios estarán obligados a devolver, en cuanto culmine el proceso de transición a la televisión digital terrestre, las frecuencias que originalmente les fueron concesionadas por el Estado a fin de garantizar el uso eficiente del espectro, la competencia y el uso óptimo de la banda 700 Mhz”.
En materia de acceso a internet, en el transitorio decimosexto se faculta al Ejecutivo federal a “impulsar el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones”. Para ello se instalará una red compartida de servicios de telecomunicaciones al mayoreo desde 2014 y estará en operación antes de que concluya 2018.
Se utilizarán también “al menos 90Mhz del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (la banda 700 Mhz), los recursos de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad, y cualquier otro activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y la operación de la red compartida”.
La Comisión Federal de Electricidad también cederá totalmente a Telecomunicaciones de México su concesión para instalar y operar una red pública de telecomunicaciones. Esta entidad tendrá atribuciones y recursos “para promover el acceso a servicios de banda ancha, planear, diseñar y ejecutar la construcción y el crecimiento de una robusta red troncal de telecomunicaciones”.
La propuesta de una red troncal de telecomunicaciones fue entregada el pasado 18 de febrero por el presidente del Consejo Coordinador Empresarial, Gerardo Gutiérrez Candiani. Hasta ahora la iniciativa ciudadana de Internet Libre para Todos, entregada la semana pasada en el Senado, no ha sido tomada en cuenta en las negociaciones del Consejo Rector del Pacto por México.
